旧村改造调研报告最终版[1]

旧村改造调研报告

一、旧村改造背景及意义

在宏观政策上，“科学发展观”、“五个统筹”的提出都表明我国的发展目标已逐步从先前的经济效率至上，转向“和谐”、“平衡”式发展，从“以经济建设为中心”向更全面、更广泛、更综合的“经济社会全面进步”转变。反映到空间发展模式上，显然要改变当前土地要素依赖型的粗放增长方式，实现土地资源的可持续发展，走土地利用内涵式发展之路，旧村改造课题是各级政府面临的机遇和挑战。

随着城市化和工业化进程快速推进，经济发达地区城镇建设用地增长呈明显加快趋势，以城镇建设用地短缺为表征的土地供需矛盾越来越成为城市化和工业化的瓶颈；另一方面在农村地区，“空心村”、闲置宅基地、空置住宅和“一户多宅”现象的出现导致了对土地资源的严重浪费，土地集约利用潜力巨大。旧村改造政策有效解决了城乡间建设用地这一结构性矛盾，不仅拓展了城镇建设用地空间，又改善了农民住房条件。

在新一轮县域总体规划中，平阳县城市定位为浙南、闽北的重要工贸旅游城市、港口城市，温州鳌江流域的中心城市；规划确定2020年中心城市人口发展规模为38万，而2010年中心城市（含昆阳、鳌江两镇）现状人口规模约为26万；规划到2020

年中心城市用地规模为35平方公里，比现状城市用地增加约13平方公里（约2万亩），年均增加用地量约130公顷；规划至2020年平阳县城市化水平达70%，而目前的城市化水平约为53%。针对规划拟定的中心城市目标，平阳县首先要解决人口集聚、用地指标、建设资金等关键性要素，围绕“人往哪里去，地从哪里来，钱从哪里筹，房在哪里建”等四大问题，提出切实可行的规划实施政策。而旧村改造政策是解决城镇建设用地刚性供给造成的供需矛盾的有力手段，同时也为城市人口集聚、资金筹措、改变农村生产生活方式、改善农村人居环境提供了契机。

平阳县城市化已进入快速发展期，城市化发展模式亟需提升转型；而另一方面城乡差距进一步扩大，城乡一体化进程缓慢，农村居民生活居住条件没得到明显改善，无法享受城市化带来的城市文明成果。这就迫切要求建立统筹城乡发展和工业反哺农业、城市支持农村的新机制。

不管是宏观政策的调整，或是新一轮规划的实施，还是城乡一体化的要求，都需要借助一系列的政策制度安排来贯彻和落实。旧村改造政策的推行，可以达到较好的政策预期。一是可打破城乡一体化进程中的土地瓶颈，拓展建设用地空间，有了用地指标也同步解决了城市建设资金不足问题。二是改善农村居民生活环境，能使配套公共服务带来的便捷惠及更多的农民。三是引导农村人口向中心城区集聚，实现建设鳌江流域中心城市发展目标。四是提供就业机会，增加农民收入。

二、平阳县旧村改造现状、进展与困境

平阳县地处浙南沿海，陆地面积1051.68平方公里，土地呈“六山一水三分田”分布。2009年底平阳县总人口86.3万人，辖16个镇，13个乡，600个行政村。经调查，在平阳县2005年底土地更新调查数据中，城乡建设用地现状总规模为10.5万亩，其中城镇建设用地3.19万亩，村庄用地（农村居民点或农村宅基地）6.24万亩，独立工矿等其它用地为1.07万亩。现根据全国二次土地调查结果，平阳县2009年底城乡建设用地现状总规模为12.33万亩，其中城镇建设用地4.04万亩，村庄用地7.80万亩，独立工矿等其它用地为0.49万亩。以上两次调查数据显示，在城镇用地增加0.85万亩的同时，村庄用地增加了1.56万亩，虽然因统计口径、调查方法的不同而导致村庄用地增加量偏大，但近期村庄用地规模外延扩大还是非常明显的。

从常住人口城乡分布情况来看，平阳县2009年底常住总人口为74.3万人，其中西湾乡、南湖乡等13个乡农村常住人口为69354人，而13个乡农村宅基地有1.49万亩，13个乡农村人均宅基地面积为143平方米。另据有关资料统计，平阳县城镇人均用地面积为83平方米，农村人均用地规模比城镇人均用地规模高72%。以上数据比较结果表明，近年来随着农村人口向城镇集聚而农村常住人口逐渐减少，但村庄用地不减反增。以龙尾乡为例，龙尾乡2009年底户籍人口有10198人，而常住人口仅有921人，村庄用地面积约550亩，实际农村宅基地空置率超70%。龙

尾乡的情况相对特殊，但根据农房改造村庄抽样调查结果，山区、半山区农村宅基地空置率大多数超过50%，一般平原地区农村宅基地空置率约为30%，经济发达城镇的城郊、近郊村庄农村宅基地空置率约为15%～20%。可见，我县农村居民点闲置、浪费现象十分严重，土地利用效率低下。

村庄建设规划落后，村民住宅分布散乱。平阳县大部分农村缺乏科学的规划，建房随意性很大。如一些平原乡镇的村庄，许多村民往往在自留地或水田中间建房，导致整个村庄的住房建设极为分散，道路、水电等基础设施难以共享，村庄面貌也很不整齐。村庄“散、小、乱”，中心村的集聚功能不突出。村庄布点规划编制工作滞后，上一轮村庄撤扩的效果也不尽人意。全县村庄分布过于分散，部分宜搬宜撤的村庄，特别是山区一些边远小村虽已空无一人，但由于意图不明确，政策不到位，致使它们还在勉为其难地维持现状。而一些宜重点发展的中心村由于人口、资金集聚缓慢，建设进度也随之放慢，中心地位不够突出。

自2005年以来，平阳县已经对旧村改造工作进行了探索，并相应成立指导机构，启动了昆阳镇后岙村、鳌江镇塘下村等5个村的旧村改造试点工作，为我县的农房改造、旧村改造政策夯实了基础。但由于早期阶段缺乏创新的制度政策指导，无法突破规划与土地的瓶颈，我县的旧村改造工作进展缓慢。

去年以来，我县大力开展农村住房改造建设工作，县委、县政府专门成立了由主要领导任组长，18个部门主要负责人为成

员的平阳县城乡住房工作领导小组。2010年1月，为适应旧村改造工程不断深入实施的需要，县里又专门成立了平阳县农村住房改造办公室，各乡镇也建立了相应的专门机构，配备了专职工作人员，并相应出台了一系列配套政策，极大地推进了旧村改造工作。

以梅源乡七星村为例，七星村是梅源乡最偏僻的山区村庄，七星村原有住户300多户，近年因搬迁或外出创业，90%居民已外迁，留在村里已不到40户，住房80%以上为危旧房，现居民以老残病弱居多，根本没有能力去平原地区购置房产，全村宅基地面积有107亩，空置闲置宅基地面积占85%。该村迟迟不能开展旧村改造，原因就是个别农民无法适当安置，弱势群体的利益得不到有效保障，农房改造政策的出台使他们可以在本村得到妥善的安置，并在建设资金上也给予了支持和补助，使旧村改造成为可能。由于农房改造政策的推行，平阳县已启动33个村庄的旧村改造工作，中心城区两轴沿线的11个城中村、县域总体规划中的中心村、已启动改造村的规划编制工作速度在加快。同时也促进了宅基地复垦整理工作，2010年全县宅基地复垦项目立项11个，宅基地复垦整理面积达420亩，另有5个项目正在立项申报过程中，宅基地复垦整理面积约200亩。农房改造政策的推动作用是显而易见的。除此之外，还有浙江省的农村土地综合整治政策，也有效促进了旧村改造工作。但通过旧村改造的多年实践，我县农村旧村改造工作也遇到较多问题。