地方政府自利性

浅谈地方政府的自利性
姓名：石敏专业年级：政治学2011级学号：128619030129
【摘要】政府自利性, 是与政府公共性相对应的不占主导地位的一种政府属性, 它表现为政府以潜在或显在的方式去追求政府自身的利益, 而政府自身的利益与社会公共利益既有重叠的地方又有不一致的地方。

随着我国社会主义市场经济条件的形成，一些地方政府以粗放型的增长方式和牺牲社会公众利益来实现其财政收入的快速增长问题越来越突出。

这种地方政府逐利性行为不仅使各地间陷入了恶性竞争的循环之中，而且也使公众福祉、市场秩序、政府公信力以及可持续发展的社会遭到严重损害。

【关键词】地方政府自利性表现原因对策
【正文】一、地方政府自利性的表现。

地方政府自利性是指政府偏离公共效用最大化的目标，追求自身效用最大化的目标属性。

其大致包括以下三点内容：一是政府官员追求个人利益最大化的努力使政府在微观方面偏离公共效用；二是政府机构追求自身利益最大化使政府行为偏离公共效用；三是地方政府作为独立行为主体追求地方利益最大化和本级政府利益最大化。

（一）政府官员追求个人利益。

作为一个社会中的人, 政府官员与社会经济生活紧密地联系在一起, 他们也具有自身的利益要求。

非财政供养人员的利益需求主要是通过市场手段来解决, 依据能力本位、效率优先原则进行一次分配, 市场这种“看不见的手”自发产生作用, 人在自利动机的引导下, 努力提升自身素质, 增强本领, 提高技能, 以期实现个人利益最大化。

这种自利性不仅无可厚非, 还需要倡导、鼓励。

因为在个人效用最大化的过程中, 不知不觉地增进了公共利益, 增加了国家的财税收入。

但是政府工作人员是财政供养人员, 他们的利益诉求只能在职场(公共组织)内获得, 即政府工作人员的自利主要通过组织的自利得到满足, 政府工作人员既是行政权力的行使者, 又是普通公民, 具有为自己谋取利益的优越条件。

斯蒂格勒在分析政府官员的自利性时认为:“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制支配。

无论他自己的个人欲望是什么, 如果某种活动将带来惩罚, 他必然会取消这种活动, 如果能带来较大利益, 将会吸引他趋于这种活动。

胡萝卜和棍棒对科学家和政治家的支配作用与对驴子的支配作用是一样的。

”１
（二）政府职能部门的自利。

政府职能部门是一级政府横向的机构配置, 是为了完成政府的职能而建构的, 其大都受到双重关系的制约。

一是与上级政府对口职能部门关系, 二是与地方政府的关系。

由于如今很多职能部门进行垂直化管理, 所以条块分割, 作为“条条”的政府职能部门与作为“块块”的地方政府之间常常会出现磨擦。

这是因为改革开放以来, 我国的利益结构发生了重大变化, 使得政府职能部门在充当公共利益代表者的同时, 作为单位、部门利益代表者的角色越来越凸显出来。

正因为政府职能部门作为一个利益共同体, 是其成员的共同利益的代表者, 因而为了部门的利益而与国家或是地方争利益的现象频频发生。

比如“行政权力部门化, 部门执法产业化, 创收成果私人化”, 其实质是实现职能部门的利益, 落脚点是个人利益, 表现形式是以权“谋公”。

（三）地方各级政府的自利。

地方各级政府在中央政府的领导下, 履行本地管理社会公共事务的职能。

中央政府从全局的高度看问题, 更多地是考虑全国的利益、全社会的整体利益。

地方政府本着“造福一方”的理念, 一般更多地考虑地方利益。

关于地方各级政府自利性的表现, 有学者做了比较全面系统的概括２。

一是不同地区政府利益之争；二是上下级政府的利益之争; 三是地方政府为
１欧文休斯，《公共管理导论》，人民大学出版社。

２金太军, 张劲松，《政府自利性及其控制》，江海学刊。

了实现政府目标而为本地企业争利；四是地方政府为了吸收外来投资而无原则地让利；五是地方政府为实现本地的经济社会管理职能而与中央争利。

二、地方政府的自利的原因。

（一）公共产品的市场化是地方政府逐利的源动力。

一些地方政府将城市作为一个综合性的、多元化的、庞大的特殊资产或经济实体加以经营，以市场为手段配置公共品资源，在实现政府自身利益最大化的前提下有限地增进地方的社会福利。

具体地讲，就是将一些应该由政府举办的公益性事业，如学校、医院、公共交通等项目，通过“改制”、“出售”等手段将其推向市场，引入竞争机制，自主经营、自负盈亏，本应由政府承担的职责转给了市场。

地方政府正是通过这种方式实现了其自身利益的最大化，公共产品的市场化也成为了地方政府逐利的动力来源。

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（二）分税制的不完善是地方政府逐利的外部诱因。

公正是一个复杂的概念，可以从哲学、伦理学、经济学等各个层面去阐释。

一般意义上的公正有两层含义：“一是指社会基本制度安排和秩序的公平合理，以及由此形成的对社会成员的普遍公正要求和行为规范；二是指个人的正直美德，以及作为这种政治美德之基本表现的公民的社会正义感和公德心。

”４而不公正的制度安排将导致外部不经济的发生。

地方政府逐利性形成的外部诱因和当前财政体制存在着不合理性有一定关系。

据统计，我国地方财政收入占全国财政收入的三成左右，但却要承担超过六成的公共产品开支。

这种财权与事权的不对称及中央政府转移支付的薄弱使得许多地方政府的财政状况不容乐观，赤字财政已成为许多地方政府不得已的选择。

为了弥补财政赤字，一些地方政府不得不以经济利益最大化为导向，使得违法企业、土地财政、公共产品市场化等现象时有发生。

（三）政府人的人性根源。

公共选择理论认为, 同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后, 就由仔细求利的自利者转变为“大公无私的利他者呢？”“政府人”这一称谓既是说明人所居职场变化后的一个身份定位, 同时也是公民社会对这种职业的一种约束和要求, 寄托着美好的愿望, 但是人的本性却并没有改变。

卢梭通过对政府人的意志状况的分析, 指出了政府自利性的人性根源。

他认为：“在行政官个人身上, 我们可以区分三种本质上不同的意志：首先是个人固有的意志, 它仅仅倾向于个人特殊利益；其次是全体行政官的意志, 这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的, 就其对国家——政府构成国家的一部分的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权者的意志, 这一意志无论对被看作是全体的国家而言, 还是对被看作是全体的一部分的政府而言, 都是公意。

”
三、应对地方政府自利的对策。

（一）满足合理的政府自利。

第一, 满足政府官员的合理的个人自利。

政府官员也是自然人和社会人, 也具有一般人的各种需要, 他们也有七情六欲, 因此他们就有物质和精神的需求。

比如薪水、福利、社会保障等。

我国还是一个发展中的国家, 经济发展水平还比较低, 还不宜提倡和实行高薪养廉, 但适薪养廉还是必要的。

即给政府官员开出与经济发展水平相适应的、与其他社会阶层的收入水平大体相当的各种待遇是必要的, 也是应该的。

这是保持公务员队伍人才素质水准的需要, 也是克服和限制扩张性政府自利的基本前提, 也是构建各社会阶层和谐的基本思路。

第二, 满足政府职能部门的合理自利。

现代政府是在部门规划的过程中产生了部门利益和部门意志, 这一利益既区别于全社会的公共利益和意志, 也区别于其他部门的意志或利益, 这一层次的自利性在现代中国主要体现在“条”和“块”的部门利益交叉以及中央整体利益和地方局部利益的冲突上, 要控制“条”、“块”部门的扩张性自利, 就必须弱化“条”的管
３牛文浩，《地方政府逐利性现象的深度解读》，创新。

４万俊人，《道德之维》，广东人民出版社。

理, 缩短“条”的利益结构链, 使“块”重新回到各级政府中去, 在此基础上, 在各级政府部门内精简机构, 政府内以设置宏观部门为主, 精简专业管理部门。

但是政府职能部门的合理自利必须满足, 比如必要的人员机构的规模, 必要的办公条件和工作设施。

第三, 满足地方政府的合理自利。

地方政府一般有两大功能：一是维持的功能。

所谓维持的功能就是对地方的社会公共事务实施有效的管理, 比如维护社会秩序和市场秩序, 打击违法犯罪, 提供社会公正, 把社会各阶层的利益满足维持在一个平衡点上, 保持社会各阶层的和谐。

而这一切都需要钱, 因此中央政府和上级政府如何与下级政府、地方政府保持合理财税分享, 使地方政府、下级政府有必要的财力来完成其基本的政府职能。

二是发展的功能。

我国现行体制要求各级政府必须确定各地每年的经济发展指标, 并要为这一经济发展目标而努力。

由此出现了“政府目标责任制”现象, 地方政府、下级政府常常为了发展目标的实现去上级政府争政策、争项目、争资金、争优惠等, 其实上级政府理应在下达地方政府经济发展目标时就通盘考虑项目、资金、政策的投放方向、力度, 做到综合平衡, 因地制宜, 尽量为各地方政府、下级政府的发展提出科学合理的要求, 并提供项目、资金、政策的分配保障。

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（二）限制和克服政府的扩张性自利。

政府的扩张性自利, 不论是政府官员个人的自利, 还是地方政府的自利, 都是既不合理又不合法, 甚至是违法的, 因此必须用重拳出击, 用猛药加以疗治。

第一, 实行“阳光”行政, 使公共权力以及公共资源的获得、运作透明化。

政府扩张性自利之所以存在, 很重要的原因是行政过程不公开, 政府行为暗箱操作, 很少让相对方参与。

由于政府缺乏透明度, 公民就缺乏必要的信息, 信息不对称的结果, 就使公民和社会很难对政府不合理的自利行为加以有效的约束。

第二, 划定行政权力边界, 加大监督权能建设, 构建有效的权力监督制约机制。

我国的现代化建设处在关键时期, 政府现代化建设任务尤为艰巨。

我国是一个政府主导型的后发现代化国家, 政府行政权力涉及了经济、社会、文化的各个方面, 可以说是无孔不入的, 因此加强对行政权力的监督制约对消除政府的不合理自利显得尤为重要和迫切。

【参考文献】1、欧文休斯，《公共管理导论》，人民大学出版社。

2、金太军, 张劲松，《政府自利性及其控制》，江海学刊。

3、牛文浩，《地方政府逐利性现象的深度解读》，创新。

4、万俊人，《道德之维》，广东人民出版社。

5、徐光，《政府自利性：表征、根源及对策》，内蒙古社会科学(汉文版)。

５徐光，《政府自利性：表征、根源及对策》，内蒙古社会科学(汉文版)。