全球化背景下的中国政府能力建设

全球化背景下的中国政府能力建设

全球化使得各国行政对象重新整合，行政资源重新配置，行政管理中公共服务日趋复杂，对各国政府行政能力提出了严峻的挑战。全球化进程中提升政府能力意味着政府代表整个民族和国家利益进行自主决策和施政能力的提高。中国政府未来发展就是要建立一个拥有权威、充满活力、富有效率的强有力的政府体制。

标签：全球化；中国政府；能力建设

一、全球化对政府能力的新要求

全球化使得各国行政对象重新整合，行政资源重新配置，行政管理中公共服务日趋复杂，对各国政府施政能力提出了严峻的挑战。提升政府能力应注重两个层面：其一，政府自主能力。全球化背景下，政府自主能力主要反映政府能否科学地处理自己与国内民族资本、外国资本的关系。以全球为范围追求超额利润的跨国公司总是将后发国家作为其产品的生产地、销售地，后发国家总是以控制国内市场途径来维护自己的生存空间，政府不仅要限制跨国公司的行为，保护民族资本，而且要本着效率与公平的精神，对市场与企业进行管制。全球化进程中提升政府能力意味着政府代表整个民族和国家利益进行自主决策和施政能力的提高;其二，这里所说的政府是广义、宏观的政府，即国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的机关，它包括立法、行政、司法机构在内。政府是一个国家政治活动的主要载体，政府能力的发展是政治发展的重要内容，它包括指导能力、动员能力、分配能力、适应能力、利益综合能力、管理能力、监督能力、服务能力、维护秩序能力等。

衡量政府政治能力大小、强弱的标准有二：一个是政府的权威性，即政府在多大程度上贯彻其指令。二是政府的效率，即政府在多快的速度上贯彻其指令和处理变化中的公共事务。

二、中国政府能力建设的发展目标

中国政府未来的发展就是要建立一个拥有权威、充满活力、富有效率的强有力的政府体制。因此，加强权威、增强活力、提高效率是中国政府未来发展的基本内容和目标。

1.建设权威型政府

政治权威是人类组织社会生活的必然产物，也是实现社会和谐安定的必然要求。政府作为一种社会的组织和协调机构，必须要具有权威性。没有足够权威的政府就是一个软弱无能的政府。中国政府是一个拥有相当权威的政府，这种权威主要来源于中国共产党的组织、政策和成就，来自于中国领导人传奇般的经历和叱咤风云的才能智慧。历次政治运动和政策的反复，腐败现象的发展，加之改革中没有随着权力的下放及时和相应地建立一种宏观调控的手段，政府的权威受到

了削弱，政府的决策往往被化解。中国需要一个具有权威的、强有力的政府。加强中国政府的权威性，首先意味着要确立宪法和法律的尊严，做到真正依法治国，在法律面前人人平等。任何个人、团体、组织和机构都必须以宪法和法律为准绳，在宪法和法律所规定的范围内活动，不能凌驾于宪法和法律之上；任何人都不能以任何借口和方式随意地解释和践踏法律，干扰司法机关的司法活动。依法行政是现代行政管理的标志。

党的十一届三中全会以来，我国的立法工作取得了重大进展。以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系的框架已初步形成，在我国现代化建设中发挥着重大作用。但与改革开放和现代化建设深入发展的需要相比，还存在不少距离，有些法律需要修改，特别是规范政治行为的法律需要制订。因此，加强法制建设，改善法制供给，提高立法质量，是我国政治发展的迫切要求，也是深化政治体制改革的重要任务。

首先，中国立法应实现中国国情与全球化的协调统一。全球化是一个充满矛盾的过程：世界经济与国家利益的冲突、理性认识与民族感情的价值危机、“西方化”与现代化的不同理解、物质的富饶与道德的低迷、社会的富裕与贫困的两极分化等等，都严重地困扰着处在全球化进程中的每一个国家、每一个民族，甚至每一个个人，这些因素在中国立法中也会表现出来。中国人口众多、经济发展的不平衡、资源短缺等现实条件对立法形成了制约条件，如何保证立法更多地参与全球化的历史进程，尤其是在“把全球化定性为多元主义的过程，一种经济、政治、文化纵横交错的非固定过程”情况下，中国立法将面对法律多元主义的冲击和挑战，在民主、人权、法治、宪政、平等、自由等文化观念方面，与西方价值观以及其它文化的价值观念形成相互影响，交互作用又相互冲突的态势。中国立法应考虑上述问题与矛盾，并找到解决上述矛盾的办法。

其次，立法行为的程序化和规范化。在全球化背景下，中国立法面临着两方面的任务。一方面，需要根据中国国情建立一套科学完备的立法程序，使立法得以规范；另一方面需要按照国际惯例和规则，建立可以最大限度与国际接轨的公正的法律程序。中国致力建构当代中国行政法制必须对接现代国际法制理念、规范、程序，实现两个转变：其一，法制规范的重点由规范民众的社会行为转向规范政府行为和自身利益；其二，由政府充当全能角色转向政府有所为和有所不为，切实保护公民的切身利益，控制政府自身行为和利益。立法行为的程序化和规范化需要有严密完备的程序性法律规范，建构这样一套规范体系是一项十分精细的工作，既需要不断积累总结自己的经验，又需要大胆借鉴和移植外国的成果。但是如何将本土“经验”和外国“成果”有机地协调统一起来，有待文化、价值、观念等问题的妥善解决，才可能真正实现。第三，中央与地方立法权限的合理划分。中国经济改革出现的经济主体多元化、经济利益多样化的现实，以及地方经济、社会和文化的不断强化和发展，都会在立法上表现出向中央争取更多立法权力的倾向，实践已证明，中国改革开放20多年，始终贯穿着地方权力日益扩张，中央权力逐渐式微的特点，表现为地方以各种方式扩大其立法权限。如何才能提出一个中央和地方都能基本接受的立法权限划分方案，是目前《中华人民共和国立法法》正待以解决的问题。第四，宪法监督体制的建立。中国宪法规定了立法不抵触原则，其它有关法律规定了法律的备案审查制度、立法解释制度等，但由于

没有专门的违宪审查监督体制，立法的合法性原则难以保证。在实践中，一些部门以合法扩权卸责，搞立法部门主义；一些地方借立法谋私，搞地方保护主义。这些现象难以杜绝，很大程度上是与没有建立有效的宪法监督体制有关。

再次，加强中国政府的权威意味着加强中国各级政府的权威。就目前中国的现实状况来说，首先要确立和加强中央政府的权威。中国政府要有领导、有步骤地推进现代化进程，实现政治经济改革，这决定了确立各级党委政府的权威尤其是确立中央政府的权威，是十分必要的。确立各级政府的权威并不是恢复旧日高度集权的包办主义，而是要在改变旧日管理方式的同时，强化宏观和间接调控手段（经济和法律手段），并通过强化政府的各种能力，如指导能力、动员能力、分配能力、维护秩序能力等提高政府权威。最后，加强中国政府的权威还意味着要树立中国政府立法机构、司法机构和行政部门的地位，使其真正独立地依照宪法和法律来行事。尤其是作为立法机关的人民代表大会，忠实地代表人民行使国家最高权力，确立起人大的权威，维护其权力的全威性，特别是维护立法和监督方面的权威，对于发展社会主义民主政治意义重大。

政府的权威性主要反映了人民对各级政府和政府领导人的信任、支持的程度。因此，政府的权威问题实际上就是政府对人民群众的关系问题，或者说是政府对人民的政治参与的态度问题。当政府顺应民意，而且当人民通过政治参与同政府保持一致时，政府便拥有较高的权威。因此，加强中国政府的权威，从根本上说就是政府要取得人民群众的信任，理顺同人民群众的关系。而要取得人民群众的信任，要求政府必须具备两种能力：一是动员能力，即动员所有可以利用人力和物力资源，以实现社会大众所追求的目标的能力。但其前提条件是要将社会追求的目标与人民大众的相关利益紧密地结合起来，形成明显而固定的目标。二是分配能力，即政府通过一定的方式公平合理地分配社会价值的能力。社会分配的公正与否，关系到人民大众对政府的一般态度，也关系到社会的稳定。

2.建设充满活力型政府

充满活力是中国政府未来发展的一个重要目标，它包括两个方面的内容：一方面是社会具有的活力；另一方面是政府应克服僵硬的体制，具有灵活应变的适应能力。社会活力问题主要涉及政府与社会的关系问题，也即政府的权限和社会的自由度问题。政府的灵活应变能力一方面要求政府具有很强的适应能力，另一方面涉及到各级政府内部的构造和职责权限问题。在政府与社会的关系方面，政府应积极协调国家与社会的关系，努力建立具有比较完备的自我保障、自我管理、自我发展和自我服务的成熟的现代社会。政府的应变能力也包括处理好政府与市场的关系。在社会生活中，市场与政府是两种不同的制度安排。市场经济是极具有穿透力的，具有很强的地理扩张倾向，其逻辑是将经济活动集中在便于生产并获得高额利润的地方；而政府行为的逻辑则是获取并控制经济增长及资本积累的过程，并且对经济的管理往往服务于某种意识形态的目的。全球化使得人们处于异常复杂的时代，所面临的是一个十分复杂的社会，因而，政府必须不断提高管理技巧和能力，以适应复杂多变的内外关系。因此，必须协调政府及市场的关系，建立符合市场经济发展要求的政府宏观调控体制，在规范市场运行机制的基础上，实现政府与市场对社会发展的共同作用。对于中国这样后发型现代化国家来