对新型城镇化建设的投融资困境及其破解路径探讨

对新型城镇化建设的投融资困境及其破解路径探讨

发表时间：2016-08-22T14:46:50.860Z 来源：《低碳地产》2015年第20期作者：李君韬

[导读] 投融资需求多元化。城镇化的推进以及农村人口的城市转移必然带动第二、第三产业的发展，金融需求主体随之呈现多元化趋势。李君韬

江苏省南京市 210000

【摘要】文章从阐述新型城镇化的投融资特点入手，分析当前我国新型城镇化建设面临的投融资问题，在此基础上，提出要通过推动投资主体多元化、融资方式多样化、规范地方投融资平台、完善分税制及配套相关制度等举措，以破解难题。

【关键词】新型城镇化；投融资平台；土地财政；投资主体多元化；配套制度

1新型城镇化的投融资特点

1.1投融资需求多元化。城镇化的推进以及农村人口的城市转移必然带动第二、第三产业的发展，金融需求主体随之呈现多元化趋势。从基础设施投融资需求结构上看，中国铁路建设相对滞后，公共交通建设空间依然存在，燃气管道的铺设等亟需加大投资；从公用事业的投融资需求来看，公共设施严重不足，相关投融资将随着城市化进程的推进而不断加大，主要如城市污水处理、城市绿化、垃圾处理、公园的建设等公共设施投资需求加大；从公共服务的范围分析，农民工市民化之后带来的教育、医疗及文化等领域投融资需求将不断增强。

1.2投融资方式多样化。新型城镇化衍生出不同种类的投融资需求，需要不断创新投融资方式与之相匹配。现行我国城镇化建设中融资渠道比较狭窄，金融工具创新不足，融资模式较为单一。在新型城镇化过程中，地方财政定位逐渐从发展经济型向公共服务型转变，融资方式将从主要依靠信贷逐步向市政债券、公司合作（PPP）模式等方向转变，社会保障的统筹层次也将发生新的变化，呈现出新型城镇化战略下财政运作方式的新特点。此外，新型城镇化的重点在区县，县域城镇化建设需要县域金融的发展，这就要求农村金融机构探索更多融资途径，为加快现代农业发展提供多渠道、多形式的资金支持。

1.3投融资范围普惠化。新型城镇化中农民在身份转换之后，生产生活方式发生了变化，不仅需要大量的资金支持，而且衍生出各种类型的投融资需求，需要不断创新金融工具与之相匹配。一是进城人口创业置业的投融资需求。新型城镇化就是要让进城人口有稳定就业和平等创业的机会，而进城人口在城镇的初创企业主要是个体私营企业和小微企业，普遍存在资产抵押品不足、治理结构不完善、经营状况不稳定、信用难以识别等问题，其融资需求具有较分散、批次多、期限短、数额小等特点。二是进城人口的住房和耐用消费品等消费融资需求。人口城镇化必然带来消费需求的增长，城镇化过程中，进城人口的收入提高将大大提升其消费能力。有研究表明，按照现有城镇化速度，消费需求规模将从2011年的16万亿元提升到2016年的近30万亿元，进城人口的消费浪潮会给消费金融带来巨大市场。

2新型城镇化建设中面临的投融资困境

2.1土地财政呈现出“难以为继”的局面。土地财政是指一些地方政府过多依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。在我国城镇化进程中，土地财政发挥了重要、积极的作用。同时，土地资源作为地方政府主要的财源，以此作为基础设施融资方式的风险与危害不可小觑。一是，“土地财政”模式的不可持续性。土地资源是一种稀缺资源，地方政府可卖的地毕竟有限，仅依靠一次性的土地批租收入具有不可持续性，同时也会助长地方政府“政绩”激励下的短期行为。从国际经验看，没有哪个国家的城镇化进程是长期依赖土地批租筹资的。二是容易引发矛盾和腐败。我国目前土地出让主要采用招拍挂制度，这样使得土地批租存在巨大的利益空间。地方政府往往压低土地补偿标准而抬高招拍挂价格，容易导致群众利益受损，引发暴力冲突，同时也容易滋生腐败现象。三是不利于城镇化的深入推进。一方面地方政府抬高地价获取较高资金的同时也引起了房价和各种租金的上涨，增加城镇居民生产生活成本，与新型城镇化发展初衷相违背，另一方面土地城镇化增加政府财力收入，而人口城镇化加重政府负担支出，所以地方政府更愿意追求土地城镇化，而不愿意推进人口城镇化。显然这与新型城镇化的主题相背离。

2.2地方投融资平台有待健全。近年来，为了解决中央4万亿元经济刺激计划的地方配套资金，我国各级地方政府积极打造了更多数量和更大规模的地方融资平台。此举对我国迅速应对国际金融危机冲击、保持经济平稳快速增长，起了关键性的作用，但同时也为地方政府投融资平台风险爆发埋下了隐患。一是形成巨型的政府隐性债务风险。据财政部财政科研所测算，目前地方政府投融资平台负债中有80%来自银行贷款，同时由于地方政府融资平台的资产主要是以政府划拨的土地、厂房、股权等作为登记资产，这些资产的变现能力较弱，融资中主要靠地方政府财政作为担保，特别是2009年后商业银行蜂拥而至后，其负债率更是一路攀升，在我国经济低位运行和土地出让收入减少的背景下，地方政府融资平台隐含债务偿还风险增大，甚至有可能转移为财政风险。二是内部治理结构不健全。现代企业法人内部治理结构应当是一个权利制衡和义务设置的完整体制。但现实中，地方政府既是投融资平台的最大出资人，又是平台投融资的决策者，还是投资项目的经营者，投融资平台往往成为地方政府职能延伸的工具，逐渐淡化了融资平台的市场主体身份，另外平台管理人员相当部分由原政府官员担任，缺乏必要的现代企业管理经验和风险防范意识，因此在融资过程中较易发生决策失误。三是缺乏外部约束机制。在平台运行中，由于地方政府融资平台可融资的金额没有明确约束，一些地方政府极力扩大融资规模，超过了政府实际承受能力，对于财力较弱地方政府而言是很大的债务负担。与此同时，平台从多家银行取得的贷款放到一个统一的资金池里，然后根据不同项目进度进行统一调配。资金进入平台后，银行就无法进行监督，无法防范信贷资金被违规挪用的风险。

2.3地方政府债券融资方式尚未成熟。在应对金融危机过程中，我国已经在实践中尝试地方债的发行，近年又在10个地区试点发行地方债，但目前地方债融资仍然存在很多问题。一是地方债规模较小。地方债性质类似于美国市政债中的一般责任债券，参照联合国推荐发展中国家的中国城市基础设施投资举债额度应该是发债城市当年GDP的1%－2%。以上海为例，2013年的GDP是21398亿元，按2%发债，一年可发428亿元，2014年上海市作为地方政府债券试点地区，其发行额度被批准仅为126亿元，与2014年地方政府预算支出4720亿元相比，可谓杯水车薪。二是地方债的融资环境未完善。地方政府债券在我国刚起步，缺少与地方举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架，在期限设计等方面还存在一系列问题，以致2009年地方债上市后出现了“破发”、二级市场“零交易”等现象。

2.4投资主体单一，投资总量偏低。一是参与城镇化建设的主体主要是地方政府及小部分地方所属企业。现行主体投融资中涉及到的土地出让、地方政府融资平台和地方债相应的主体都为各级地方政府或代表地方政府利益或拥有地方政府背景的建设投资公司。民营企业、国际公司及个人投资城镇化建设比较少，民间资本和国际资本参与新型城镇化建设缺乏完备的顶层制度设计。公私合营融资模式中虽然有