谈浦东世博动迁口径与周边法律的衔接问题

谈浦东世博动迁《口径》与周边法律的衔接问题

陆琴

2003年12月3日上海申博成功。2004年，在专家科学论证和倾听广大市民意见的基础上，上海世博会事务协调局（简称上海世博局,2003年10月31日正式挂牌成立）对申博时提出的场地规划范围进行了调整，最终确定的规划红线范围占地5.28平方公里。其中，３.93平方公里在浦东，占规划范围的74.4%，浦东需动迁居民10765户，占世博居民动迁量的近60％。因此，2004年底正式启动的世博动迁是浦东开发开放以来规模最大、范围最广、难度最大、时间最紧的一次动迁。为了顺利做好这项工作，上海世博会浦东新区事务协调工作领导小组办公室（以下简称浦东世博办，2004年7月成立）在2001年《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（以下简称2001年《拆迁细则》）的基础上，结合浦东实际，经过多方论证，制定了《世博会浦东新区拆迁补偿安臵政策口径》（以下简称《口径》），以指导动迁工作。事实证明，这一《口径》是切合浦东实际的。从2005年3月31日正式签约以来，在居民的理解、配合下，在区政府强有力的领导下，在各动迁公司的努力下，浦东创造了４个多月平稳动迁8300多户居民的历史记录，形成了世博动迁的“浦东模式”。

《口径》规定的基本安臵方式还是采用价值标准房屋调换，即被拆迁人和房屋承租人可以用得到的被拆除房屋货币补偿款调换同等价值的产权房屋，以“同规格且就近面积”原则靠档，结算差价，这种方式被称之为“数砖头”。货币补偿款的计算公式是：（被拆除房屋的房地产市场评估单价＋价格补贴）x被拆除房屋的建筑面积。如果是公房的，则须先将上述市场评估单价打八折再计。对于市场评估单价较低的旧里棚户，政府还设定了最低补偿单价，为每平方米4700

元，被拆除房屋的市场评估单价低于或等于最低补偿单价标准的，按最低补偿标准计算。这种安臵方式与2001年《拆迁细则》的规定是基本一致的。除此之外，《口径》还规定，居民也可以选择按应安臵人口的数量计算补偿款的方式。对于被拆迁房屋建筑面积小于人均16平方米，并且人均货币补偿款低于10.3万元（有的地块为10.9万元）的，不足部分给予补足；对于按面积标准房屋调换的，安臵面积１人户照顾至40平方米，２人户照顾至50平方米，３人户照顾至70平方米，４人以上户每增加１人增加20平方米。这种方式被称之为“数人头”。两种方式居民可以自行选择。一般原住房面积大、价值高而人口少的家庭选择前者，原住房面积小、价值低而人口多的家庭则选择后者。后者除了考虑被拆迁房屋的价值因素，主要考虑了户籍人口因素，被称作享受政府“托底”政策，实际上照顾了相对来说经济状况较差的那部分居民的利益，因此深受这部分居民的欢迎。

除了提供两种安臵方式可供选择以外，与2001年《拆迁细则》相比，《口径》还有以下特点：1、在被拆迁房屋面积认定标准上，除了以房地产权证、建房批准文件和租用公房凭证来认定以外，旧里住宅及简屋还允许以土地使用证作为认定面积的依据。无相关权证及批准文件的，参考1985年上海市房屋普查资料，并由所在街道牵头，经有关部门联合会审后，由街道出具建筑面积认定书，作为补偿安臵的依据；2、将以往商业动迁中的一些“暗补”做法转为“明补”。如对非居住房屋，除货币补偿金额应当根据被拆除房屋的房地产市场评估价确定外，明确规定另给予价格补贴20%，若价格补贴低于每户５万元的，则按每户５万元补贴。又如，将截止拆迁许可证核发之日，因结婚实际居住在被拆迁房屋内1年以上的非本市常住户口人员，即“外来妹”和“外来郎”，也认定为应安臵人员；3、对一些吃低保又生大病的特殊困难群体，还可以经由居委、街道批准，享受5平方米

以内的差价款减免。以上规定体现了世博动迁的透明、公开以及照顾弱势群体、集中解决各类社会问题的价值取向，被称为“阳光政策”，为顺利开展动迁工作、保质保量地完成动迁任务奠定了基础。

但是，动迁过程中，我们还是遇到了一些难题。这些难题有的是在任何一次动迁当中都会遭遇的普遍性问题，有的是因为拆迁双方沟通不足、理解不够引起的，还有的在我们回顾动迁过程、审视动迁政策时发现，是由于《口径》与周边法律的衔接问题没有处理好而形成的。

制定《口径》的过程实际上是一个立法过程。我国广义的法律既包括刑法、民法等由全国人大及其常委会制定的狭义的法律，还包括宪法、国务院制定的行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性法规、自治条例、单行条例，地方政府制定的规章及其他规范性文件。《口径》是由浦东世博办制定的，属于规范性文件，但其立法要素齐备，无疑是“特定主体依据一定职权和程度，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”1，是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动，是一次立法活动的结果。立法工作一个重要的原则就是要坚持法制统一原则，就是要保持法律体系内部不同层级的法律、法规、规章和规范性文件之间的和谐一致，下位法不得同上位法相抵触，各项法律制度与周边法律要很好地衔接。在笔者看来，《口径》与周边法律衔接不够紧密的地方有三处：

一、户口因素在动迁补偿款中起的作用过大

《口径》精神更接近于1991年《拆迁细则》，而与2001年《拆迁细则》的精神相背离，也与我国民法保护和尊重产权的理念有距离。

1991年《拆迁细则》虽然也规定可以互换产权，但是，由于允许互换的面积都通过“人均”这一概念加以调控，因此，实际上是在

1见周旺生著《立法学》，法律出版社会，第３０页。

“数人头”前提下的互换产权。如规定，互换的新房在人均建筑面积二十四平方米以内、不超过原建筑面积的，按新房成本价的三分之一出售；人均建筑面积二十四平方米以上、不超过原建筑面积的，二十四平方米以上的部分按新房的市场价出售。按照原面积互换房屋后，私房所有人居住仍有困难的，原人均建筑面积八平方米以下，可照顾到人均建筑面积十至十二平方米，超过原面积的部分按成本价计算。而其中“人均”的“人”就是指应安臵人口，即拆迁公告公布之日拆迁范围内的常住户口。以“数人头”为主的政策导向带来的直接弊病就是居民想方设法向被拆迁地块迁入户口，成为应安臵人口，而被拆迁房屋的面积大小、产权性质、质量好坏倒是其次。2001年《拆迁细则》的颁布正是为了消除上述弊病，它所规定的居住房屋的货币补偿金额根据被拆除房屋的房地产市场评估单价和被拆除房屋的建筑面积确定，“人均”的概念从此淡出安臵补偿的标准，户口因素对于动迁不再是一个决定性因素，体现了充分尊重产权的理念。

但本次世博动迁《口径》中的“数人头”政策则基本回到1991年《拆迁细则》的“人均”概念。甚至在“数砖头”部分也以“人均”来调控，规定“对于选择价值标准房屋调换的被拆迁人、房屋承租人，新购安臵房屋应控制在拆一套还一套范围内，或者人均不超过35平方米。”

这一政策带来的问题有三：

1、使部分房屋面积较大但人口少的居民横向比较后心理失衡，对动迁持抵触情绪。以白莲泾地块为例，数据显示，“居民被拆迁房屋的面积与所得的货币补偿款之间的相关系数要比应安臵人口与货币补偿款之间的相关系数小16.34%，这说明居民家庭人口因素对其所得货币补偿款的影响力明显超过居民房屋面积因素的影响力。”2一

2见吴作好《试用线性回归分析的方法解析世博动迁中的两个难点问题》，《感悟动迁――２００５浦东新

区中青年干部世博动迁挂职锻炼专辑》第３７页。