解决民生问题的政府第一性责任探究

解决民生问题的政府第一性责任探究*
○张真柱李斯令
［摘要］民生问题是一切文明社会所共同关注的问题，也是国家发展进程中的根本性问题。

解决民
生问题是政府必须承担的第一性责任，其主要内容包括：回应社会民生诉求，建设服务型政府；以
人为本求发展，树立绿色GDP理念；解决最主要的民生问题，完善基本公共服务；以加大财政投入
为重点，完善民生保障措施。

［关键词］民生问题；政府责任；社会管理
［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1006—012X（2012）—04—0174（03）
［作者］张真柱，副研究员，宁波大学，浙江宁波315211
李斯令，助理研究员，宁波大学，浙江宁波315211
民生是国家和社会组织活动的重要目的，是构成社会生活的基本内容。

民生问题是一切文明社会所共同关注的问题，也是国家发展进程中的根本性问题。

我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》特别强调要保障和改善民生，这表明党和政府的决策重心日益向民生问题倾斜，对于民生问题的认识也提升至新的战略高度。

一、“民生问题”的提出：社会管理和公共服务的长期缺失
民生的“民”指的是普通民众，民生的“生”是指普通百姓的生存事宜。

从字面上讲，民生，顾名思义就是人民的生活、生计问题，它包括民众的衣、食、住、行、用，生、老、病、死等方面。

［1］“民生”是一个历史概念，在不同的历史发展阶段，其内涵也会有所不同。

1．时代主题的渐变：政治———经济———民生
按照时代主题的不同，笔者将新中国的历史大致划分为三个阶段：第一个阶段，从1949年新中国成立到1978年十一届三中全会召开的30年，这是一个以“政治”为主题的时代；第二个阶段，改革开放30年，这是一个以“经济”为主题的时代；第三个阶段，以党的十七大召开为主要标志，我国将进入一个全新的以“民生”为主题的时代。

1949年，在全国尚未完全统一、各种敌对势力仍然活跃的情况下，新中国宣告诞生。

基于这样特殊的社会背景，党和政府在相当长一段时间内都强调一切工作以政治为中心，我国构建起一种政治导向型政府管理模式。

长期的政治运动最终导致了经济社会发展的严重停滞，人民群众生活水平不断恶化。

在温饱型民生问题凸显的情况下，1978年后的政府理所当然地要优先考虑促进经济增长，改善人民生活。

特别是在20世纪80年代以后，党和政府工作的中心便是促进经济快速增长，由此逐步形成了经济导向型政府管理模式。

改革开放30年，我国经济保持持续高速增长，综合国力得到了大幅度提升，人民物质生活得到显著改善。

但不可否认，由于政府长期把关注的焦点过多地放在发展经济上，相应地忽视了社会管理和公共服务的职能，从而导致了社会性公共物品供给严重不足。

在国民经济繁荣发展的同时，城乡差距不断扩大，贫富悬殊愈发明显，教育、卫生、社会保障等发展滞后，生产事故与食品安全问题频发，保障和改善民生成为当今时代的主题。

2．民生问题是当前社会转型期的突出矛盾
民生问题是指民生领域中的突出矛盾，主要是关系人的生存、发展的基本问题。

吴忠民指出，民生问题由低到高，呈现出一种递进状态的3个层面的具体内容：第一个层面的
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*基金项目：本文系浙江省软科学研究重点项目“浙江省民生指标体系的构建研究”（2011C25080）的部分研究成果。

内容，主要指民众基本生计状态的底线；第二个层面的内容，主要指民众基本的发展机会和发展能力；第三个层面的内容，主要指民众基本生存线以上的社会福利状况。

［2］
改革开放30多年后，我国社会的物质财富已经取得极大丰富，人民群众的生活水平得到了大幅度地提高。

当前我国的经济社会发展并不均衡，各利益主体之间的差距日益扩大，导致利益结构分化加剧，利益矛盾与冲突频繁发生，利益格局亟待调整。

应当看到，自改革开放后所实现的经济持续繁荣是在“共同富裕”这一宏大愿景下展开的，无论社会财富积累到怎样一种程度，都不能无视发展成果由全民共享这一归宿。

随着我国社会从温饱向小康的转变，教育、医疗、住房、收入分配等同人民群众密切相关的民生问题已经成为我国当前社会面临的突出矛盾。

二、解决民生问题是政府的第一性责任
导致民生问题产生的原因有很多，比如历史发展的阶段性、市场经济的盲目性等，但无论如何，政府都应当承担解决民生问题的主要责任。

在现代汉语里，“责任”的涵义一般是指份内应做之事或因做不好份内之事而应承担的过失。

前者为后者的基础，一般称前者为第一性责任，后者为第二性责任。

解决民生问题是政府应做的份内之事，也就是政府的第一性责任。

1．解决民生问题是国家的基本职能所在
根据马克思主义的基本观点，保障和改善民生属于国家的基本社会职能。

在现代民主政治背景下，长期无力解决重大民生问题的国家政权，将不可能实现长治久安，无法维护整个社会的持续稳定和政权巩固。

所有执政党和政府都必须不断调整自己的民生政策和纲领，不断提高民生在政策体系中的权重。

我国是社会主义国家，保障和改善民生是社会主义基本价值的应有之义，是社会主义制度的优越性之一。

社会主义追求的是百姓普遍受益的发展，发展成果应为大多数人所共享的发展，简单地说，就是要实现“共同富裕”。

经过30余年的改革发展到今天，政府已经逐渐拥有了承担这种责任的财政实力，可以以发展社会事业和解决民生问题为重点。

因此，妥善解决民生问题，理应成为政府不可推卸的职责。

［3］2．解决民生问题是保持经济持续发展的动力需求
首先，较好的民生状况有助于拉动内需。

我国目前是比较典型的金字塔型的社会分配结构，贫富差距很大，众多社会成员购买能力并不高，国内消费需求不旺，经济增长过多依赖外贸和投资拉动。

如果这种依赖长期存在，我国经济就会面临较大风险。

破解这个困境的有效办法之一就是实施有助于改善民生的公共政策，提高底层民众的生存和发展能力，保障基本民生需求，从而有效地拉动内需，推动经济持续发展。

其次，较好的民生状况有利于增强社会对于经济起伏的承受能力。

一个国家民生状况的恶化，意味着不少民众的基本生存和发展没有保障，经不起经济萧条的打击。

一旦经济状况不好，就意味着这些人的生活将受到明显影响。

相反，一个国家民生状况的改善，则意味着中等收入者的比例较高。

而对于中等收入者来说，国家经济状况的恶化，虽然会对其生活水准产生不小的影响，但还不至于影响到基本生计的地步。

3．解决民生问题是维护社会安全稳定的重要保障
一个在社会转型关键期的国家，是否会出现严重的社会问题，在很大程度上取决于一个社会的基本民生状况。

当前我国正处于市场经济改革与经济飞速发展的关键时期，社会利益关系错综复杂。

当前存在的各种社会问题、社会矛盾和社会冲突几乎都与民生问题息息相关，如社会贫富两级分化、教育失衡、医疗保障卫生体系不完善等产生的负面社会影响。

由这种民生状况所引发的社会问题呈多发、高发、并发的态势，进而对于中国社会的安定运行造成了不利的影响。

［4］这种空前的社会变革及其带来的负面问题如果得不到及时解决，将对整个社会的安全造成极大影响，极有可能引发严重的社会问题，进而造成激烈的社会冲突和动荡。

所以解决民生问题，积极化解社会不和谐因素，对于促进社会稳定，具有不可估量的作用。

三、政府在解决民生问题中的责任内容
1．回应社会民生诉求，建设服务型政府
建设服务型政府，就是要坚持一切以人民群众的根本利益为出发点，全心全意为人民服务。

要坚持以解决民生问题为根本着眼点和目的，不断提高人民物质文化生活水平，特别要积极回应社会民生诉求，大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务。

各级政府的施政理念必须从“经济本位”、“政绩本位”向“民生本位”转换，确立“解决民生是最大的政治，改善民生是最大的政绩”的观念，树立起“为民办实事”的政绩“标杆”，以民生福利水平的提高作为检验经济和社会发展成果的根本标尺。

建立健全科学、合理的民生指标体系是实现高质量建构服务型政府的必要条件，以人为本理念是民生型政府之绩效改善的终极价值所在。

根据目前我国的民生状况，笔者认为，民生型政府绩效评估指标主要应包括恩格尔系数、基尼系数、居住条件、教育资源公平配置情况、劳动力就业情况、社会保障覆盖情况、公共卫生体系完善情况、政府公共民生投入
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2012年第4期
经济体制改革
情况等。

2．以人为本求发展，树立绿色GDP 理念
坚持以人为本，充分认识解决民生问题不仅是人民群众共享经济社会发展成果的基本标志，也是实现人的全面发展所必不可缺的重要条件和手段。

把解决民生问题作为实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的一项紧迫任务。

要切实从过去片面追求以物质为中心的GDP 增长，转到注重以人为本的经济社会全面协调可持续发展上来。

要更加重视经济与社会的相互促进，使社会事业发展更好地为经济发展提供支持和保障。

要以社会公平和人的发展需求为导向、坚持政府主导与市场机制协同作用，全面提高公共服务供给能力，有效满足人民群众对社会事业产品和服务不断增长的需要。

政府要进一步树立“绿色GDP ”理念，对“绿色GDP ”形成共识，要在衡量经济社会的发展情况中，把扣除生态流失等成本后所得到资产视为真正的国民财富。

这将有助于转变政府官员的政绩观，调节经济增长的作业流程，实现经济增长与民生环境的和谐统一。

为此政府既要针对中国具体情况制定出具有可操作性的核算方案，也要切实转换各级官员的旧观念，排除实行“绿色GDP ”核算方案可能存在的人为阻力。

3．解决最主要的民生问题，完善基本公共服务
民生问题和社会经济发展阶段相适应，其内涵也会随着时代发展有所变化。

随着我国总体步入小康社会，民生问题主要表现在教育、医疗、社会保障等公共产品和公共服务的短缺上。

面对新形势、新机遇与新挑战，解决民生问题应该突出两条主线：一是紧紧围绕解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题，把促进基本公共服务均等化放到更突出的位置，建立起覆盖城乡居民的社会基本公共服务体系，根据实际财力情况，尽可能地提高基本公共服务水平；二是大力发展适应多元化需要的社会性服务产业，着力消除制约社会性服务产业发展的体制机制障碍，积极引入市场机制，公平开放市场准入，按照产业化规律运作，有效满足城乡居民多层次、多样化的民生需求。

政府提供基本公共服务，其实质就是建设民生。

但政府建设民生的责任也不能被无限放大，其责任范围应该定位于“基本”范畴。

所谓“基本”，就是政府要了解民众的迫切期待，满足民众的基本生活需求，为民众的生存创造基本的境遇。

当然，这种“基本”的内容不是僵化的，它要随着社会的不断变化而作出相应的改进。

当下政府提供基本公共服务所涉及的方面应当是教育、医疗、住房、就业等人民群众最为关注的社会焦点为主。

对于“基本”之外的公共服务，在有效监督的前提下，可以交由非营利性组织和市场来完成。

不断深化社会事业改革，逐步建立政府主导、鼓励社会共同
参与的社会事业发展格局。

要区分公益性社会事业和经营性社会服务产业，采取不同的政策措施，政府主要负责基本公共服务。

把政策扶持重点转向社会事业薄弱环节，加大社会公共资源向农村、基层倾斜，向弱势群体倾斜。

4．以加大财政投入为重点，完善民生保障措施
民生是国家之本，民本是立党之基，民富是国强的真正体现。

要切实加强解决民生问题的各种保障措施。

一是加大财力保障。

加大政府财力投入力度，形成与民生工作目标任务相适应的财政投入机制和激励机制，确保义务教育、公共卫生、社会保障等各项事业的必要经费增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，从根本上解决社会事业发展建设中财力不足的问题。

进一步拓宽投融资渠道，广泛吸引社会资金注入民生发展领域，建立多元化的资金投入机制，凝聚资金力量进行民生领域的再投入，把有限的资金用于解决民生的急需项目中来。

二是加强组织保障。

不断健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加快政府职能转变，发挥综合功能，理顺各部门的关系，改变多头管理局面，提高协同作战能力，做到令行禁止、政令畅通，为高效率、高质量完成各项民生建设任务提供保障。

三是完善政策保障。

要切实转变政府职能，优化社会发展环境，制订优惠政策，创造宽松环境，推进民生和其他社会事业的协调发展。

要改革当前公共政策制定中主要由一个部门或几个相关部门主导公共利益和公共政策制定的办法，以防止产生公共利益可能受制于部门利益和特殊利益集团利益的问题。

四是落实法制保障。

建立健全适合民生和社会事业发展的地方性制度，把社会事业发展纳入地方法制化管理轨道，在制定地方性制度的时候要因地制宜，具体情况具体分析，广泛征求意见，充分听取民意，真正反映和解决群众最关心的民生问题。

参考文献：
［1］董建萍．民生问题折射政治———民生问题理论研讨会综述［
J ］．资料通讯，2007，（05）．［2］吴忠民．三个层面剖析民生问题，遵循规律改善民生［
N ］．光明日报，2008－09－02．［3］张贤明．民生政治与政府责任［J ］．学习时报，2010，（12）．
［4］吴忠民．重视民生：事关改革发展全局的大问题［J ］．党政干部论坛，2006，（01）．
责任编辑：杨静仪
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71REFORM OF ECONOMIC SYSTEM NO．4．2012。