政府主导土地一级开发模式的风险与风险控制分析

政府主导土地一级开发模式的风险与风险控制分析

发布时间：2010-08-09 【字体：大中小】【颜色：黑色红色灰色】【打印页面】

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城市土地一级开发是近年来我国土地制度改革和土地市场化的产物。2008年金融危机爆发后，增加政府投资成为“保稳定，促增长”的重要经济措施，政府主导的土地一级开发在其中扮演了重要的角色，它在本质上是政府对经济进行宏观调控的重要手段：一方面通过调整政府投资的增减来调控宏观经济；另一方面，政府作为土地储备开发的主体，通过控制土地一级开发的成本和上市土地的类型与数量调控宏观经济。当前，政府主导土地一级开发的模式仍处于探索发展阶段，依然存在着多方面的风险。本文试通过对政府主导土地一级开发模式内容和存在风险的探讨，提出对该模式风险管理的建议。

一、城市土地一级开发的概念和当前形势

城市土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

近年来，由于我国国民经济的持续快速发展，人民生活水平的不断提高，城市化进程也在加速发展，城市土地供需矛盾日益紧张。各级政府在积极供应土地以促进经济社会发展的同时，重视科学合理地利用每一寸土地，出台和颁布了一系列政策法规以规范土地供给和土地开发。土地一级开发，就是在这种形势下产生的一种“政府主导、市场化运作”的土地开发新模式。它强调在城市规划的前提下，把原有的“生地”直接出让开发模式转变为首先把“生地”开发成“熟地”，然后再进入土地市场进行交易。具体来说，就是按照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备开发、土地供应计划的项目，在确定土地开发实施方案后，由政府委托或者通过公开招投标的方式确立土地一级开发主体。而获得土地一级开发权的土地一级开发主体根据“政府主导、统一规划、市场化运作”的原则，组织实施土地开发项目中的征地、拆迁、规划设计、市政基础设施建设、配套建设、交通建设、环境建设和投资融资等具体环节，并提供土地开发项目完成后的经营管理方案，为土地二级开发服务。

土地一级开发尚处于发展阶段，但其对经济发展发挥着日益重要的作用。在全球金融危机背景下，我国土地一级开发仍然保持良好的发展势头，为经济平稳较快发展提供了根本的土地资源保障。以北京市为例，2009年1至3季度，全市完成全社会固定资产投资3508.9亿元，增长54.4%，增幅比上半年提高35.1个百分点。其中完成房地产开发投资1774.1亿元，增长56%，增幅比上半年提高42.5个百分点；完成基础设施投资1040.5亿元，增长48.8%，增幅提高36.3个百分点。投资增速明显加快主要是政府土地储备投入力度加大，土地一级开发投资大幅增加带动。1至3季度，全市完成土地一级开发投资804.7亿元，占全社会投资的22.9%。

二、政府主导土地一级开发模式的内容

目前，从各地的实践看，土地一级开发主要存在政府主导和企业主导两种模式。政府主导模式，即由政府建立的土地储备机构或国有控股或参股企业作为土地一级开发的主体，承担所需的全部费用和风险，同时享受土地开发的所有收益；企业主导模式，即政府通过招投标的方式择优选择开发企业作为一级开发主体，政府仅负责开发前期城市规划的颁布、土地利用规划的编制和土地利用政策的制定等宏观事务，开发项目的运作模式、融资、施工建设、经营管理等都由企业独立完成。其中，政府主导的一级开发模式在实践中又主要形成完全政府运作模式和政府主导下市场化运作模式。

（一）完全政府运作的模式

政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发作为土地储备机构的一项职能，由土地储备机构或其组建机构完成全部的一级开发工作。土地储备机构或其相关一级开发实施机构由政府财政专项拨款（或投入国有股本）进行土地一级开发，开发完成后将整理的熟地交由国土资源管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下。

（二）政府主导下的市场化运作模式

“市场化运作”主要体现在：确定一级开发项目，应当考虑市场需求，并按市场需求实施土地一级开发；实施一级开发项目，除必须通过行政行为完成的事项外，其他开发事项，通过市场竞争方式选择并委托具备相应资格的企业投资和具体实施。这种模式中，政府通过其授权或委托的土地储备机构或相应机构通过招标、招商形式，选择符合条件的开发企业，委托其进行土地一级开发，给予其一定的投资回报，整理成熟地后交政府组织出让；或由政府根据土地市场调查情况，分析判断土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等公开透明方式选择并委托具备资格的一级开发企业，在土地出让合同规定的交付净地期限内将出让的土地开发为符合土地出让合同规定的净地条件，土地一级开发完成并经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力，并节约了人力资源成本。

三、政府主导土地一级开发模式的风险

政府主导土地一级开发是政府把土地供应作为调控市场经济重要手段的体现。与其它土地一级开发的模式相比，这种模式能为稀缺的土地资源提供更为充分的利用和保护，避免在土地流转市场尚不成熟时因不充分竞争或恶性竞争引起土地资源浪费或不合理溢价，抑制房地产经济泡沫。此外，政府主导的土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务，比如征地、拆除、拆迁等。但这种土地开发模式同样也存在着多方面的风险。

（一）政府自筹土地开发资金渠道单一，资金链缺乏稳定性

土地一级开发是资金量大、技术性含量高的土地再生产过程。目前政府主导的土地一级开发融资主要有两种方式，一是通过政府土地主管部门申请银行贷款，二是由财政全额拨款。这样的土地开发资金渠道单一，主要依靠地方政府的财政拨款或者是申请银行的贷款，缺乏灵活有效的融资方式的组合，这就制约了土地储备和土地一级开发的规模。另一方面，土地储备机构只有在规定的时间内实现土地供应，在土地使用权出让后才能获得收益，并且回收的资金直接上交财政，这就使得土地储备机构始终处于资金没有稳定来源和投资不足的状态，制约了土地开发机构资本的积累和开发投资能力的增长。并且这样的融资方式使土地储备机构的负债率高，抵御风险能力低。

在实际运作中，土地储备信贷政策也不尽完善：一方面，房地产市场景气时，某些商业银行急于将款贷出去，无视于相关法律法规，对土地储备机构贷款的监管账户疏于管理，部分贷款未签订资金监管合同。这样大大增加了银行坏账的风险。另一方面，房地产市场不景气时，某些银行的受制于宏观调控，贷款过于谨慎，给项目造成较大的资金压力。

（二）资金大额度流动频繁，财务核算和监管跟进不足

土地一级开发涉及的资金量大，随着土地一级开发工作的开展，在各个环节都需要资金大额度频繁的往来，从资金筹集，到征地拆迁补偿再到土地上市交易。其中涉及的资金往来对象较为复杂，包括政府机构、企业和个人。在这种情况下，容易出现资金核算不及时，国有土地收购款项的确定依据不合理，土地出让收支未实行“收支两条线”管理，委托实施单位未按合同约定将资金存入监管账户等多方面的资金管理问题。

（三）土地一级开发的特权使用不当

政府赋予土地储备机构土地一级开发的行政权力，包括土地一级开发市场的垄断特权和自由裁量权。

政府主导的土地一级开发使土地储备机构在实际运作中处于土地一级开发市场的垄断地位。而现阶段土地一级开发的薄弱环节很多：土地一级开发涉及的资金量巨大，参与的建设单位和施工单位众多，拆迁赔付标准不一，等等。这些环节监管不严，会出现“权力寻租”的现象，甚至滋生贪污腐败。

自由裁量权意味着土地储备机构在一定的范围内具有自由选择、裁定的行政权利。在实际运作中，自由裁量权的使用不当会出现程序不规范的问题，如在拿到政府征地批复之前土地储备机构就已经支付征地补偿款；某些项目并未经过招投标或者未经相关部门批复就进行招投标；超计划筹集资金多支付贷款利息；拆迁补偿款无明确的计算标准，随意性强；土地上市汇款不上缴等问题。

（四）非盈利机构的激励机制不足，人才问题突出

土地一级开发的工作复杂，包括立项、规划、征地、拆迁、土地招拍挂等环节，并且土地一级开发技术含量高，包括市政、排水、测量、管道等的专业要求。更为重要的是，要深入挖掘土地的价值，必须进行充分的土地策划，包括地块周边环境调研、地块项目定位、用地规划指标制定参与、土地一级开发模式制定、土地上市