正确理解我国公共养老金债务风险

正确理解我国公共养老金债务风险

彭浩然

2012-09-04 11:18:01 来源：《中国社会科学报》第351期

【核心提示】只要转轨成本问题得到妥善解决，我国就可以为下调社会统筹部分的缴费率挤出空间，减轻企业和个人负担，真正建立起我国基本养老保险制度的长效机制，同时促进养老保障第二支柱——企业年金的发展。

在人口老龄化的压力下，公共养老金的债务风险是各国政府面对的重大挑战之一。自1997年我国基本养老保险制度从完全的现收现付制，向社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式转轨以来，关于我国养老金债务问题的争论就频频出现在各大媒体上。一方面，部分专家学者屡屡提及巨额养老金债务规模，深深地刺痛了国民的敏感神经；另一方面，人力资源和社会保障部的新闻发言人多次强调，我国养老保险基金总体上收入大于支出，当期不存在基金缺口问题。那么，究竟该如何理解我国公共养老金的债务风险呢？

隐性债务规模测算存在差异

要理解好这个问题，首先需要从现收现付制谈起。在现收现付制下，当期在职人员的缴费用于发放当期退休人员的养老金，同时，当期在职人员也预期在他们未来退休以后，可以按照国家规定领取相应的养老金。这是国家对参保人员的一种承诺及债务，由国家信用作担保。由于不存在任何可见的借贷行为，而仅由国家的规定和强制力来保证实行，故称之为隐性债务。

理论上，隐性债务规模等于参保人未来养老保险待遇与缴费的精算现值之差，再减去养老保险基金当期结余。在具体测算过程中，通常需要对人口年龄分布、工资增长率、养老金待遇调整办法、通货膨胀率作出假设，而且测算周期较长（通常为75年）。因此，不同学者和研究机构所得到的结论，会存在一定的差异。

制度转轨过程中的隐性债务显性化

养老保险隐性债务是一个非常有用的概念。没有必要将隐性债务规模降至零。只要隐性债务规模占GDP的比例可控制，参保人的缴费水平可接受，就无须过分担心，让现收现付制一代一代运行下去即可。

然而，如果养老保险制度从现收现付制向基金积累制转轨，那就无法回避隐性债务问题。因为改革前在职职工的缴费，用于支付当期退休人员的养老金，并未形成基金积累，原本指望未来新加入者会支付他们的养老金，但是改革后，未来新加入者的缴费全部或部分进入了自己的个人账户，不再全部用于支付改革前在职职工的养老金。那么，现收现付制下的隐性债务，在转轨过程中就变得显性化。这部分显性化的隐性债务就是制度的转轨成本，国家必须想办法解决。

由于我国基本养老保险制度改革的目标模式是“统账结合”，社会统筹部分还是实行现收现付制，所以我国基本养老保险制度的转轨成本不完全等同于隐性债务，而仅仅是显性化的那部分隐性债务。尽管有关部门试图通过扩大覆盖面、提高社会统筹部分的缴费率，以解决转轨成本问题，但效果并不理想。尤其是在改革伊始，许多地方政府的社会统筹基金处于收不抵支的状态。为了确保养老金

的当期发放，地方政府不得已而挪用个人账户基金，造成个人账户“有名无实”。这就是我们经常谈及的个人账户“空账”问题。

个人账户基金确有很大一部分，被用于填补社会统筹基金的缺口。但是，如果将个人账户基金和社会统筹基金合并在一起，从总体上看，我国养老保险基金当期是收大于支的。不过，需要注意的是，由于我国养老保险还未实现全国统筹，所以各省养老保险基金的收支状况存在较大差异，还有一些省份需要依赖于财政补贴。

如何化解我国公共养老金的债务风险

养老保险基金当期收支情况、个人账户“空账”规模都是确切的数字，没有必要进行争论。而许多专家学者研究的养老保险债务规模（另一种提法是“养老保险未来收支缺口”），则是考虑未来养老保险待遇与缴费的精算现值之差，反映的是更长远的问题。我们既不能因为当前基金收大于支，就认为可以高枕无忧，也无须对未来养老保险巨额债务规模感到惶惶不可终日，对养老保险制度丧失了信心。正确的态度应该是要意识到养老保险债务问题的严重性和长期性，未雨绸缪，提前制订应对措施，将养老金债务风险的影响减至最低。

目前，我国养老保险社会统筹部分高达20%的缴费率，给许多企业带来了沉重的负担，不利于物质资本和人力资本的积累，而且高额的缴费率会引起严重的代际冲突，增加了扩面的阻力。从长期来看，依靠高缴费率来维持现行养老保险制度的运行得不偿失。政府应该大力调整财政支出结构，增大养老保险补助支出，同时利用国有资产变现及国有股分红的收入，解决转轨成本问题。只要转轨成本问题得到妥善解决，我国就可以为下调社会统筹部分的缴费率挤出空间，减轻企

业和个人负担，真正建立起我国基本养老保险制度的长效机制，同时促进养老保障第二支柱——企业年金的发展。

此外，我国政府要尽快提高养老保险统筹层次，并出台养老保险基金投资运营管理办法，实现其保值增值。提高养老保险统筹层次，可以在更广的范围内分散风险，减轻部分地区过高的养老保险缴费负担，有效地缩小地区差距，维护社会公平公正。提高养老保险基金的投资回报率，能够有效地缩小养老金的收支缺口，对于化解养老金危机具有重要意义。在给定养老保险替代率的前提下，养老保险基金的投资回报率越高，所需的养老保险缴费率就越低。按照现行规定，将养老保险资金存在银行或者购买国债，无法满足未来养老金的发放要求。拓宽我国养老保险基金投资的渠道势在必行，同时必须建立起科学的养老基金投资治理机制，以确保获得安全稳定的合理回报。

（作者单位：中山大学岭南学院、中山大学社会保障研究中心）