《水权交易管理暂行办法》解析

2016年4月19日,水利部印发了《水权交易管理暂行办法》(水政法〔2016〕156号)(以下称《办法》)。《办法》共六章三十二条,对可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等作出了具体的规定,对当前水权水市场建设中的热点问题作出了正面回答,体现了现阶段水权交易理论研究的深度和实践经验的总结。《办法》的出台,填补了我国水权交易的制度空白。对保障和规范水权交易行为,充分发挥市场机制在优化配置水资源中的重要作用,提高水资源利用的效率与效益,具有十分重要的意义。

党中央、国务院对水权交易市场建设高度重视,党的十八大、十八届三中和五中全会,中央财经领导小组第5次会议,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》对建立完善水权制度、推行水权交易、培育水权交易市场有明确要求。贯彻中央决策部署和国家相关法律法规要求,及时出台《办法》十分必要。在实践层面,《办法》出台也具有较为坚实的基础。20世纪末至21世纪初以来,全国各地积极开展了水权交易的实践探索,涌现了京冀应急供水、宁夏内蒙古水权转换、张掖水票交易等一大批形式丰富多彩的水权交易实例。《办法》对水权交易的各个典型样例进行了分析提炼和总结提高,充分吸收了十余年来水权交易实践取得的重要成果。《办法》核心内容主要体现在以下几个方面。

第一,水权交易定义。水权交易定

义是《办法》遇到的第一个难点问题。

水权包括水资源的所有权和使用权,

其中水资源属国家所有,水权交易的

客体是水资源使用权。水权交易定义

为“在合理界定和分配水资源使用权

基础上,通过市场机制实现水资源使

用权在地区间、流域间、流域上下游、

行业间、用水户间流转的行为”。

第二,水权交易的类型。《办法》

按照水资源使用权确权类型、交易主

体和程序,将水权交易分为区域水权

交易、取水权交易、灌溉用水户水权

交易三大类型。其中区域水权交易的

主体均为地方人民政府或者其授权

的部门、单位;取水权交易是法律法

规明确规定的水权交易类型,也有取

水许可证这一具有法律效力的载体

作为交易依据,是当前实践中最为活

跃的交易类型;灌溉用水户水权交易

则主要指灌区内部用水户或者用水

户组成的组织等不办理取水许可证

但实际用水的主体之间的交易。

第三,水权交易平台。《办法》作出

了以下规定:一是明确水权交易平台的

定义和基本要求;二是规定区域水权交

易或者交易量较大的取水权交易,应当

通过水权交易平台进行;三是规定区域

间水权交易应当通过水权交易平台公

告交易意向、寻求交易对象,以水权交

易平台评估提出的基准价格为协商或

者竞价的基础;四是规定取水权交易

可以通过水权交易平台进行,可以通

过水权交易平台公告意向、参考水权

交易平台评估提出的基准价格。

第四,区域间水权交易。区域间水

权交易是政府对政府的交易,《南水北

调工程供用水管理条例》第十五条规

定,工程受水区省、直辖市可授权部门

或者单位协商签订转让协议,确定转

让价格,并将转让协议报送国务院水

行政主管部门。《办法》参考此条作出

以下规定:一是明确区域间水权交易

必须以现实的水量转让为基础,禁止

单纯买卖指标,这就要求这种交易必

然发生在同一流域,或者具有跨流域

调水的工程条件;二是明确了交易程

序,与南水北调区域间交易程序大致

相同,但要求协议应由共同的上一级

人民政府水行政主管部门或者流域管

理机构备案;三是规定转让方占用本

方指标,受让方不占用本方指标。

第五,取水权转让。《取水许可与

水资源费征收管理条例》第二十七条

对取水权转让作出了原则性规定,规

定可转让的取水权应系节约而来,且

须经原取水审批机关批准。《办法》一

是对申请材料、交易程序进行了细化

规定;二是为体现高效便民、鼓励交易

原则,《办法》要求原取水审批机关在

20个工作日内完成申请报告审查、节

水措施现场核查工作;三是本着实事求

是原则,对实践中广泛存在的双方约定

的交易期限超出取水许可证有效期的

情形作出了特别规定;四是对取水权回

购和竞争性再配置作出了规定。

第六,灌区农户用水权转让。灌区

与农户是典型的“取用分离”关系,灌区

管理单位办理取水许可证、具有取水

权,但“取而不用”;农户不办理取水许可

证,但实际上通过渠系既取又用,农户

具有事实上的用水权益。(下转第3页)

《水权交易管理暂行办法》解析

水利部政策法规司

关键词:水权交易管理;暂行办法;水资源使用权

中图分类号:TV213.4+D923.2文献标识码:A文章编号:1000-1123(2018)19-0007-01

收稿日期:2018-07-28

(上接第7页)《办法》根据五中全会精神,将其称之为灌区农户用水权,并作出以下规定:一是必须先确权后交易,确权形式并不强求一致,水权证、水票、登记簿等形式均可以,只要这种形式是有管辖权的水行政主管部门认可的;二是这种交易一般自主开展,无需审批,只是超过1年的需要事前备案;三是规定了灌

区权利义务,特别是规定灌区可以

回购用水权,用以重新配置或者对

外交易。

需要说明的是,《办法》对实践

中已经出现且比较成熟的3种水

权交易类型进行了规范,但并不意

味着对其他水权交易类型的排斥。

目前,我国水权水市场建设方兴未

艾,处于蓬勃发展期,应积极鼓励

各地充分拓宽思路,结合自身实

际,不拘一格地开展实践探索,以积

累新经验、探索新模式。我们将对

此持续予以关注,不断丰富完善制

度设计。■

责任编辑韦凤年

需水量差距较大,落实过程中存在阻力;水资源相对丰沛地区用水矛盾不突出,短期内无交易需求,用水户对确权的积极性不高。部分试点地区还存在确权做法不够规范、水权证样式各异、确权期限长短不一、确权时对水资源用途管制考虑不到位等问题。

3.水权市场不发育

当前水权交易数量总体较少,市场机制在优化水资源配置、促进节约用水等方面的作用发挥还不充分。确权不到位,可交易水权还不清晰;不少地区和企业还习惯于通过行政配置获得水权,从市场购买水权的意愿不强;水权交易市场主体准入机制、定价机制、第三方影响评价机制等尚未健全。

4.水权理论研究滞后于实践需要

如政府与市场作用各自的边界、水资源资产管理和水权的关系、水权水市场与最严格水资源管理制度的衔接、水权交易定价机制、风险防控措施等还需进一步研究。

四尧下一步工作打算

4年来,水权试点工作已取得明显成效,下一步,我们将深入学习贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于保障国家水安全的重要论述,按照水利部对水权工作的部署,总结提炼并积极推广试点经验,加快推进水流产权确权试点工作。

一是抓紧完成试点验收工作。2017年5月水利部已印发了《关于开展水权试点评估验收工作的通知》,明确了试点验收的程序和要求。内蒙古要加快节水工程核验,力争年底前完成行政验收,湖北宜都要尽快完成水权证发放,在试点任务完成后抓紧开展自评估。已完成技术评估的试点地区,要做好行政验收的各项准备工作。水利部发展研究中心、中国水利水电科学研究院等技术评估单位要认真组织好技术评估,全面客观评价试点工作。

二是制定出台相关政策文件,巩固并扩大水权改革成果。在深入总结提炼试点地区可复制可推广经验的基础上,研究制定水权确权方面的指导性文件,明确开展水权确权的总体要求、确权对象、确权路径和方式方法、用途管制要求等。在全国层面积极稳妥推进水权确权工作,重点在水资源紧缺地区加快推进。

现有水权试点地区要在已有工作基础上,进一步拓展工作范围,提高探索深度,为全国其他地区提供更多的经验借鉴。宁夏、湖北宜都、甘肃疏勒河流域近期重点是做好水流产权确权工作;内蒙古要积极有序开展全自治区水权确权和更大范围的跨区域水权交易;河南、河北、山西、山东要结合地下水超采区治理工作,同步开展水权确权和交易;广东要进一步推动东江流域上下游和其他区域的水权交易;江西、贵州要按照国家生态文明试验区实施方案的要求,认真做好水权交易试点工作;新疆要落实退地减水和用水总量控制的要求,深入推动水权工作;陕西等其他省(自治区)要充分结合本地实际,积极开展水权工作。

三是进一步推动和规范水权交易。深入实施最严格水资源管理制度,加快落实双控行动,发挥红线指标倒逼作用,激发水市场活力。对用水总量达到或超过区域总量控制指标、江河水量分配指标的地区,原则上要通过水权交易解决新增用水需求。鼓励工业企业通过投资农业节水获得水权,鼓励灌区内用水户间开展水权交易,鼓励地方政府投资节水回购水权。充分发挥中国水权交易所交易平台作用,完善服务功能,引导鼓励各地通过水交所进行水权交易。进一步规范水权交易行为,落实《水权交易管理暂行办法》,加强对水权交易活动的监督管理,强化水资源用途管制,防止以水权交易为名套取用水指标,变相挤占生活、生态和合理农业用水。

四是推进水流产权确权试点。指导帮助宁夏、甘肃、湖北宜都等地,按照中央对水流产权确权试点工作要求和试点实施方案,加快落实各项措施,及时帮助解决试点过程中存在的困难和问题,研究水资源使用权物权登记途径、方式、内容、信息共享机制,确保如期完成试点目标任务。

五是进一步夯实工作基础。加快推进跨省江河水量分配,强化水资源计量监控,结合国控项目二期建设,加快完善计量监控体系。加强监督检查,规范水资源管理。继续组织技术支撑单位,加强水权基础理论研究。■

责任编辑韦凤年