弗朗西斯·福山的“制度”三要素

弗朗西斯·福山的“制度”三要素
斯坦福大学高级研究员弗朗西斯·福山
——来自财新传媒《财新时间》理想社会需要政府能力、法治和民主问责的完美平衡。

63岁的弗朗西斯·福山，是美国著名的日裔政治学者，现为斯坦福大学高级研究员。

1989年，他曾以论文《历史的终结》而声名鹊起，这篇论文后来扩充为《历史的终结及最后的人》一书。

书中推论称，西方的自由民主政治制度和自由市场资本主义或许就是人类社会文化演进的终点，也是人类政府最终的组织形式。

但在他于2014年9月末出版的新著《政治秩序和政治衰败》中，开头引用了美国开国元勋亚历山大·汉密尔顿的一句名言：“对于一个好的政府来说，执行力是第一位的，它可以使一国免遭别国入侵，它可以保证法律的有效执行，不管一个政府基于怎样的法理基础，如果缺乏执行力，它都是坏政府。

”对此，一些舆论解读称，在新书中重提政府的力量，说明这位高擎民主与自由大旗的标志性人物已经改变了自己的理论框架。

财新传媒：福山教授，中国人第一次听到你的名字，还是上世纪90年代初冷战结束后，那时你宣布历史终结了，终结于自由民主体制。

20多年过去了，世界格局起起伏伏，你的看法变了吗？
弗朗西斯·福山：我对基本问题的观点不变。

随着社会进步和现代化，历史会朝着某一个特定方向前进。

什么样的社会能够屹立在现代化进程的终点？与25年前一样，我仍认为是那些具备一定形式的，自由民主和市场经济的社会。

财新传媒：过去的25年间发生了许多事件与你说的这一方向相悖，您怎样解释？
弗朗西斯·福山：事实上，自1970年以来，世界民主国家的数量从35个增加到110个，虽然最近八年出现了下滑，不过我认为，尽管美国和欧洲经历了种种问题，如金融危机，但治理体制仍是长久而稳定的。

财新传媒：您在新书中特别强调了政府能力建设，有人因此就说，提出那个主张，说明历史终结于自由民主体制的人现在变成国家主义者了。

弗朗西斯·福山：不，并非如此。

我说的是，良好的政治秩序取决于平衡，取决于政府能力、法治、民主三者的平衡。

一方面确实需要强大的政府来保护社会，提供基本公共产品和服务。

但是政府权力需要有法治和民主问责加以限制，没有这些限制机制的那是独裁。

另一方面，如果仅有民主和法治，但是政府能力很弱，也不是一个好体系，真正需要的是平衡。

政府不论大小，最终的是有能力兑现其承诺。

有些政府监管过度，对公民生活干预过多，应
当有所收缩。

在福山的理论体系中，他提供了一个比较简明的现代政治秩序框架，其中有三个重要的组成部分，国家能力、法治和民主问责，也就是所谓的政治三要素。

其中国家能力在天平一端，而法治和民主问责居于另一端。

财新传媒：您认为法治和法制的区别是什么？
弗朗西斯·福山：法制仅仅是政府命令的传达。

法治意味着政府本身及其领袖都要和其他人一样受到相同法律的制约，法治本身主要就是限制政府权力，总统也好，首相也好，不能随意根据需要修改法律，而是一样遵守法律，这是对政府权力很重要的平衡。

财新传媒：法制比人治是不是有所进步？
弗朗西斯·福山：法制当然好些，相比当权者朝令夕改，尤其是从经济发展的角度。

对于投资者和商人来说，如果在所有权和争端裁决等问题上的政策不可预见，很难进行商业活动。

他们不会冒这个险。

财新传媒：有没有可能实现从法制平稳健康向法治过度？
弗朗西斯·福山：法治意味着对权力的限制，曾有国家实现了从法制向法治的平稳过度，比如丹麦和瑞典，在18世纪都是专制的君主制，到19世纪都过度到宪政体系。

国王自愿限制了自身权力，所以确有先例。

在福山看来，一国的经济增长大体上都与政府能力和法治的某种组合相关，而民主体制则会使整个体系变得更加稳定，更有合法性，对增长来说是好事。

环顾宇内，按制度三要素形成的矩阵中，当今世界主要政治体各有其强弱。

财新传媒：你的制度三要素，单独地看，哪个与经济增长有更强的关联性？
弗朗西斯·福山：经济增长取决于不同国家的情况，但大体上都与政府能力和法治的某种组合相关。

经济学家们极为强调所有权保护和法治，但是我还是认为，还需要加上政府能够提供这些强有力的非人格化的执行机制。

有这些，就会有强劲的经济增长。

这在许多东亚地区都出现了，比如韩国、台湾。

财新传媒：民主过度是否总要以牺牲经济增长为代价？
弗朗西斯·福山：不。

我认为从长期看，过度到民主体制，将使整个体系更加稳定，更有合法性。

对增长来说是好事。

这也是为什么世界上许多富国都是自由民主国家的原因。

国家是否稳定，并不仅仅看短期，能否拉动投资和增长，而是要看合法性，民众是否认可。

财新传媒：您说的长期指多久？
弗朗西斯·福山：视情况而定。

现代世界中，政治意义上的时间正在加速。

在欧洲和北
美，许多曾经需要数百年才能形成的机制正在加速发展。

因为大家都在学习，社会模式可以复制。

比如日本在19世纪晚期，现代化的进程在加快，因为借用了西方的技术和体系，中国也从其他国家的经验中获益良多。

财新传媒：当今的主要政治体，按照三要素分别处于什么位置？
弗朗西斯·福山：中国政治能力很强，法治很弱，缺乏以正式选举为标志的民主问责。

这跟中国的历史传统有关。

中国在2000多年前就建立了相当现代的国家制度。

通过科举考试招募公务员，按教育和能力选材，这种传统延续至今。

印度和美国则有很强的法治，活跃的民主问责，但是政府能力相对弱些。

其中印度更弱，国家实力也相对较弱。

欧洲政府更强势一些。

美国人不信任政治权利，美国对政治权力有更多限制。

俄罗斯很不幸的是根本没有法治。

其执政精英可以按照其意愿修改法律，主要是人治。

另一方面，俄罗斯确实有民主选举。

从政府能力角度，俄罗斯远比表面看起来要弱。

财新传媒：您如何看待中国？
弗朗西斯·福山：中国作为一个文明古国，有很多历史并不为外人所知。

中国的历史传统丰富厚重，但是，20世纪以来，有很多中国人自己就丢失了与历史的联系。

财新传媒：中产阶级在实现法治和现代化中将发挥怎样的作用？
弗朗西斯·福山：中产阶级有更高的诉求，他们的期望更高，包括对政府的期望，这就是他们为什么更多想要参与政治。

财新传媒：有人认为，中国的过去几十年的成就，应归功于国家资本主义，并将之定义为中国模式，这是一个有说服力的理论吗？
弗朗西斯·福山：中国过去做得非常好，但是旧的做法需要改变。

中国不会保持过去的增长速度，经济增速已经降到7%，还将继续降。

中国还没经历过严重的倒退或者衰退，我认为除非在很大的压力下，否则很难测试一个体系的可持续性。

财新传媒：您怎么看国家资本主义？
弗朗西斯·福山：我不确定国家资本主义是中国增长的秘密，中国国企的生产效率要明显低于私企部门，可以说国企的存在更多是出于社会稳定考虑。

而非因为新的生产力和增长。

中国政府将国企改革提上日程，主要因为国企效率不足，这是其狭义。

广义地讲，国家资本主义相对于美国等更市场化的经济体，中国政府对市场的干预更多。

财新传媒：您如何看待中国的反腐行动？
弗朗西斯·福山：中国政府认为腐败在腐蚀其合法性，腐败范围很广，需要打击，这种看法是对的。

但是，腐败需要通过公正的司法程序来进行，从长期要关注的是这场运动的可
持续性。

我认为中国真正需要的是打击腐败的机制，这意味着更独立的司法，以及能够将违法者绳之以法的一套司法程序。

财新传媒：如果腐败已经无处不在，那么首先应当采取怎样的应急行动？
弗朗西斯·福山：从政治角度看，如果大规模打击腐败，确实能换来支持，赢得治本时间。

不过真正重要的是，要建立规则和机制。

反腐需要自下而上的程序。

明确未来哪些行为可以接受，确保人们遵守规则。

强有力的政府在中国已经存在了很长时间，日程上的下一项应当是加强法治。

首先是加强法制，依照法律作出各项决定，然后要做到人人都遵守同样的规则，这就是法治。

这对中国十分重要。

因为政府行为将更可预期，这将有助于经济发展，消除或者减少腐败。

以中国目前的情况来看，我认为应该将法治改革放在政治改革之前。