街道人大工委的制度属性、制度价值与制度创新路径选择

街道人大工委的制度属性、制度价值与制度创新路径选择

作者：徐振光

来源：《人大研究》2022年第08期

街道人大工委是基于乡镇人大撤销而设立的，街道人大工委创新性的设立极大地优化了街道权力结构和基层民主政治生态，在基层全过程人民民主实践中展现出了极大的制度价值。

习近平总书记在中央人大工作会议上指出，人民代表大会制度是发展全过程人民民主的重要制度载体[1]。街道人大工委是市辖区、不设区的市、县、自治县的人民代表大会常务委员会在街道设立的人大工作委员会，是人大制度体系的“末梢神经”。街道人大工委是城区践行全过程人民民主的主渠道和重要支点。

根据新制度主义理论，制度本质上就是一种人们社会交往互动的规则，是对人们的行为和社会运作的约束与引导[2]。诺思曾指出，制度就是一个社会的游戏规则，它们是一些人为设计的以形塑人们互动关系的约束，包括正式的（成文规则）和非正式的（惯例等非成文规则）两个部分[3]。在作用机制上正式制度主要依靠法律、权力等刚性的强制手段来保证，而非正式制度主要依靠传统、社会舆论、行为准则、道德力量和精神追求等柔性手段来推进;在实施机制上正式制度的实施通常通过建立相应的机构、组织和专门人员等来操作，而非正式制度的实施则没有这些[4]。由于在乡镇人大撤销后所设立的街道人大工委与其性质、职权迥异，有必要从正式制度的层面即法律规定入手，充分认识街道人大工委的制度属性定位，进而探讨街道人大工委在践行全过程人民民主中的制度价值及其制度创新路径。

一、街道人大工委的制度属性

街道人大工委不是在全国人大常委会统一要求下设立的，而是以“自下而上”的方式，先由地方试点探索设立，而后由全国人大立法在全国逐渐推开设立的。

从中央到基层，我国人民代表大会共有五级，即全国人民代表大会，省、自治区、直辖市人民代表大会，设区的市、自治州人民代表大会，县、不设区的市、市辖区人民代表大会，乡、镇人民代表大会，五级人民代表大会构成了完整的纵向组织体系。20世纪90年代以来，城镇化加速发展，城市工作重心日渐下移，撤乡并镇设立街道越来越多。在乡镇人大撤销后，基层地方政权生态发生了重大变化。街道层面没有人大工作机构，很多地方只是设置一名联络员，负责与上一级人大常委会沟通联络，承办上一级人大常委会布置的工作，代表活动不正常，代表工作形同虚设，同群众联系式微，人大工作在街道出现“断层”。如何“找补”街道人大工作，成为地方人大及其常委会亟需解决的大问题。在此情形下，依据原《地方组织法》第五

十三条第一款：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”的规定，山西省太原市小店区于1998年最早探索在街道设立人大工作委员会。2000年6月，山西省在有条件的大中城市推开设立街道人大工委。山西省设立街道人大工委的做法受到了全国的广泛关注，各地纷纷取经学习效仿。

为进一步加强和规范街道人大工委工作，更好地推进基层人大工作，在深入调研各地街道人大工委建设探索实践的基础上，2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议对《地方组织法》作出修改，第五十三条增加一款规定：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。”《地方组织法》的这一规定成为设立街道人大工委的唯一法律规范，推进了街道人大工委在全国层面的全覆盖设立。2022年3月，十三届全国人大五次会议对《地方组织法》该条规定进一步修改，增加了“县、自治县可以在街道设立工作机构” 的规定。

1.街道人大工委是区、县人大常委会的工作机构

“工作机构”是街道人大工委的本质制度属性定位。在部分文献和工作实践中，常见有将街道人大工委称作县、区人大常委会的“派出机构”的习惯说法。但严格说来，依照法律规定，“派出”一词只适用于国家行政机关。所谓派出机关“是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关”[5]。街道办事处、区公所、地区行署都是上一级政府的派出机关。这类行政机关并非一级政府，不是一级独立的行政机关，它从属于派出它的机关，接受派出它的机关的领导，主要任务是代表派出它的行政机关或者接受派出它的机关的委托，在一定的行政区域内行使着相当于一级政府的行政管理综合职能，具有部分行政主体资格。而所谓的派出机构是“国家专门职能机关依法在一定区域内设立的分支或代表机构，执行某种特定职能或从事某种专门业务，行政职能单一，是一种部门或专门权限机构。派出机构在街区中主要指工商所、公安派出所、税务所等机构”[6]。人民代表大会是以开会的形式行使职权，为保证人民代表大会闭会期间能有效发挥作用而设立了人大常委会，人大常委会的工作机构则是为保证人大常委会有效运转而设立的机构。

2.街道人大工委是半职能性的服务工作机构

著名学者蔡定剑认为，代表大会及其常委会是行使国家权力的职能机构，而常委会设立的工作机构可以被認为是一种半职能性机构，它可以行使一定的法律职权，但不可以以独立名义发布执行性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务的。所以它本质上又是一种服务机构[7]。因此，从制度属性来说，街道人大工委是常委会设立的半职能性服务机构。具体而言，就是为代表大会、常委会行使职权服务，为专门委员会工作提供服务，为人大代表和常委会组成人员服务，一切工作是为保证人民代表大会和常委会依法履行好职权。与常委会内设的其他工作机构，如法制工作委员会、预算工作委员会等性质地位相同。

有学者认为，作为一个组织实体，街道人大工委不具有对街道辖区其他个体和行政组织行使任何实质性权力，只是被它组织起来的人大代表具有对法律与政策执行监督权、对街道办事处及其他派出部门的监督权、调查研究权、代表选民权，甚至街道决策参与权[8]。对此，笔者并不认同。街道人大工委作为区（县、市）级人大常委会设立在街道的内部机构，是不具有任何实质性权力的，不能直接作出有约束力的决议、决定，这是毫无异议的。但是，经过区（县、市）级人大常委会的授权交办，是能够行使部分实质性权力的，比如，在对街道办事处或其他政府机构监督方面，可以作出实质性的审议意见，这方面尚有很大的探索创新空间。

3.街道人大工委是城市基层权力机关体系的一部分

众所周知，街道办事处不是一级政府，街道人大工委同样不是一级政权组织，但它是政权组织体系的一部分。“政权”是国家公权机关的政治组织形式，具体指行政、立法、司法、军队等国家机构的构成与组织，如资本主义国家的总统制、君主立宪制，社会主义国家的人民代表大会制和苏维埃制等[9]。“政权”主要涉及政治“机关的设置、权力配置和相互关系等”，体现权力的横向结构和分配[10]。在我国，各级人民代表大会作为国家权力机关是各级政权的核心标志和组织特征。县、区人大常委会是一级国家权力机关，街道人大工委作为它的工作机构，是它在街区内的组织延伸。因此，可以说，街道人大工委虽然不是一级权力机关，不属于地方人大体系的层级，但也是城市基层权力机关的一部分，是城市权力机关组织体系的末梢。

4.街道人大工委职权行使具有直接性、间接性、综合性的鲜明特色

根据《地方组织法》第五十九条的规定，街道人大工委直接行使的职权，包括负责联系街道辖区内的人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见等三项事务，主要是服务和保障代表履职。在间接性职权行使上，主要是办理常委会交办的监督、选举以及其他工作。街道没有本级人民代表大会，街道人大工委不能直接行使乡镇人大具有的重大事项决定、监督和人事任免等三项重要的法定权力，其间接性职权行使的前提是由区（县、市）级人大常委会交办，无交办则不能行使。“交办”一词也鲜明体现了一种上下级的工作关系，街道人大工委要向区（县、市）级人大常委会负责。间接性的特点，同时带来了职权行使的不清晰问题，比如，如何交办？办理的尺度又如何把握？这些问题是实践中必须要解决的问题。

街道人大工委性质与人大常委会的其他工作机构相同，但是在具体职责方面，其他工作机构的职责具有单一性，只负责某一类型的具体工作。而街道人大工委的职责并不局限于某一类型的具体工作，具有综合性特点。职权行使的交办性特点决定了街道人大工委职责的综合性，可以根据区（县、市）级人大常委会的交办履行多种职能。

5.街道人大工作具有基层性和地域性特点

街道人大工委是区（县、市）级人大常委会设立在街道的工作机构，是城市基层人大的“基层”，直接面向城区居民群众。工作重心和工作范围一方面围绕区（县、市）级人大常委会