非营利组织与政府之间的互动研究1

天津电大行政管理专业本科

《非盈利组织》课程论文

非营利组织与政府之间的互动研究

非营利组织与政府之间的互动研究

近年来，我国的社会非营利组织与地方政府的互动带来复杂多面的效应：地方政府的改革给社会非营利组织发挥作用提供了空间，社会非营利组织的兴起带动地方经济快速发展，也助推地方政府深化改革：地方政府在职能转变过程中，对社会非营利组织的治理结构和运作能力心存疑虑，不敢大胆授权，态度消极，而社会非营利组织的反应却相当平静。相形之下，学界热情推崇社会非营利组织，

激烈批评政府管理方式。我国社会进步的大趋势，要求社会非营利组织健康发展并与地方政府良性互动。对此，需要细致分析改革开放、特别是进入市场经济建设以来，地方政府与社会非营利组织的互动情况。

一、地方政府与社会非营利组织的互动机制

(一) 二互动机制的内涵

“互动”，是行为对象之间由于相互作用而使彼此发生改变的过程。互动需要两个(或多个)对象都作出主动沟通和积极回应。互动是制度变迁的灵魂。缺乏对象问的互动，制度调适就难以成功。同时，互动以双方(或多方)的各自条件为前提，并且直接受其制约。离开对象本身的实际状况苛求互动方，没有说服力也不能解决问题。另外，互动还受到与对象相关的、外在条件的影响。有时，外在条件甚至可以“左右”对象问的互动效果，并且不易为人察觉。

地方政府与社会非营利组织的“互动机制”，是指以双方实现共同利益为目的，以双方现有的、潜在的能力和条件为基础，有利于各自的力量整合与彼此改变的舆论、观念、政策、体制及微观运行机制的总和。把握地方政府与社会非营利组织的互动机制，一是立论要建立在分析互动动力及其现实背景之上，二是建议要建立在分析资源掌握和实际影响力之上，三是对策要建立在分析现实社会心理、体制政策及其他相关条件之上。

(二) 者互动机制的给定条件

1、经济文化方面的条件

2、政策体制方面的条件

二、地方政府与社会非营利组织的互动机理

(一)从社会非营利组织的兴起根源分析

社会非营利组织的兴起根源包涵社会非营利组织与地方政府互动的内在动力和对象化条件。在这方面，我国学者的分析有几种观点：

一是经济政治领域的改革为社会非营利组织的生存与发展开辟了广阔空间，即发展市场经济引起所有制构成的变化和政治控制的松动，产生了政府控制以外的资源。社会非营利组织有可能不完全依赖政府而独立存在。

二是利益主体多元化、人们需求多样性、社会中间层形成，以及国际交流合作增加，成为推动社会非营利组织发展的直接动因。三是政府支持论。香港学者

金耀基认为，社会非营利组织的发展来自供方或来自求方。

(二)从社会非营利组织的运作特性分析

社会非营利组织与地方政府的互动，是在实际的社会活动中实现的。社会非营利组织的基本特性，同样关联着与地方政府的互动质量。在这方面，我国学者的描述尽管角度各异，但已经形成基本共识：

学者通过调查浙江萧山99家社团组织提出，我国绝大多数社会非营利组织在实际运作中呈现出“官民二重性”，使得它们能够发挥“上挂下联”的社会中间层作用。“官民二重性”作为内涵丰富的概念，意味着社团的构成具有“半官半民”的“二元结构”；社团的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”：社团的运作往往依赖“官方”和“民间”的“双重渠道”去获取“体制内”和“体制外”的“两种资源”，以满足“社会”和“政府”的“双重需求”。因而，社团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的“交叉地带”。社会非营利组织之所以具有这种“官民二重性”，是由我国当前社会转型的特点决定的：一方面，不充分的经济改革和迟缓的政治改革，使国家在经济领域和社会领域依然保持着主导地位；另一方面，许多新生的或重建的民间组织是从国家机构中直接分化出来的，是国家行政改革的产物，走的是“体制内生成路径”。从“路径依赖”的角度看，这些民间组织必然具有或多或少的“官方性”，或强或弱地依附于政府。学者们对浙江萧山社团所做的调研表明：社团的民办性来自成员自助、互益和自我管理的需要，社团的官办性则来自政府间接管理的需要。这种双重需要造就其双重的性格和行为方式，表现为自上而下和自下而上两个过程。

“官民二重性”对于社会非营利组织的作用，我国学者有两种不同观点：一种观点是肯定的观点，认为“官民二重性”实际上是国家、社团、个人三方面博弈的结果。其中，“官方性”降低了个人之间组成社会团体的成本，“民间性”又节约了政府进行社会管理的成本。这种二重性给社会团体的生存和有效运转提供了便利，赋予中国社团组织以极大的活力，并且有助于在政府、社团以及社团成员三方之间形成博弈状态。“‘官民二重性’长期共存于组织之中，既是(中国)非营利组织最大的特点，也是其最大的优势。……如何把这一优势充分利用起来，才是非营利组织急需解决的问题”。另一种观点是否定的观点，认为过分夸

大“官民二重性”的正向作用，忽视了“官民二重性”中“官方性”与“民间性”的不平等所带来的负面效应。这种二重性严重地制约了社会非营利组织的自治与自主，妨碍它们从官方性向民间性的结构性转换，降低它们的社会合法性，从而影响社会非营利组织的长远发展和政府职能的真正转变。最后造成“双损”的局面。

“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府的互动，会产生看似矛盾的现象：有时候很重视对方的作用，有时候又不很在意对方的作为。这种有合作、有较劲的情况，说明合作的形成以不重新分割太多的行政权力为前提，矛盾的出现多半来自行政权力变动太大，给双方的合作带来了新的难题。其实，一些政府部门关照“官办”行业协会或社团，除了人头熟识、业务相近外，不排除这些组织更容易被地方政府控制，便于落实地方政府意志。至于双方在行政资源发生变化的时候表现出的主动状态或被动状态，一般说来，也与这些资源的“含金量”有关。

“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府互动，可以考察双方运作的目标、项目和能力。“目标”对于互动产生全方位的长远影响。地方政府有没有让渡“管得过多”的那部分权力，以追求共同治理；社会非营利组织有没有最大程度的实现民间性、互益性和非营利性，这在根本上制约着双方的资源分配、项目争取等重大决策意向。相关“项目”事关地方政府与社会非营利组织的事务、事件等互动内容。

“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府的互动，对于自下而上产生、规模大且运作能力强的社会非营利组织来说，它们与地方政府的互动程度高、效果好。这是因为，“自下而上”保证了社会非营利组织的民间性与政府的“主导性”之间的互补。这类组织隶属政府的程度低、难于控制，政府对其作为比较关注。而“规模大、运作能力强”的特点，使得这类组织有想法和有实力向政府提建议、接项目，政府部门也有信心交给它们安排活动与合作项目。相反，政府主导程度高，社会非营利组织被动回应就多，互动程度就低。

“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府的互动，已经呈现双向程度提高、正面效应放大的趋势。市场化改革和政府职能转变，推动地方政府从直接管理向间接管理的过渡，淡化社会非营利组织的官方色彩。“官办”特性转向“官