农村土地改革对城市发展的影响

小结 总之，在统筹城乡发展战略的引
导下，农村要素与城市要素相互影 响的市场平台正在发挥越来越重要 的作用。农地改革对于城市发展的 空间布局以及城市土地市场、社会 稳定、人力资源供应等方面都将产 生复杂且深远的影响，这需要更加 深入的研究与分析，这里只是粗浅 地谈点个人认识，以期抛砖引玉。
参考文献： ［１］田光进，周全斌，赵晓丽，张增祥， 谭文彬．中国城镇扩展占用耕地的遥感 动态监测［Ｊ］．自然资源学报，２００２，１７ （４）：４ ７ ６ － ４ ８ ０ ．
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除此以外，农地改革还涉及到城 乡建设用地挂钩制度和农村承包地 流转制度：
从城乡建设用地挂钩制度来看， 当前我国正在进行的土地利用总体 规划提出实行城乡建设用地总规模 的控制，从而为在更广的空间范围 内统筹城乡建设用地安排与布局提 供了制度保障。这一制度就是农村 建设用地减少与城镇建设用地增加 相挂钩制度，具体是：在城镇化建设 与发展过程中，将农村宅基地、村庄 整理等所节约的土地，用于城镇建 设用地的扩张，从而也将有效地增 加城市发展的用地供应。
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地保障农产品安全，基本农田保护 区域与城市发展空间之间将需要构 建必要的生态绿带。城市污水排放、 垃圾处理等有关用地布局也需要从 这一角度加以考虑；
二是按照决定提出的基本农田 质量有提高的要求，城市周边、成片 的优质耕地将得到更为严格的保护， 这在一定程度上也使得城市发展空 间布局有更大的可能向耕地质量相 对贫瘠、土壤污染问题较为突出，但 不影响人类健康的区域发展；
农民将享有与城市居民同等的社会 机制实现土地权益提供了政策保障。 压价的现象，在同样价格条件下，城
保障水平。
但农村集体建设用地流转在保 市政府具有优先购买权，从而维护
３ 农村集体建设用地流转及其 对城市土地出让市场的影响
障农村集体土地权益实现的基础上， 也对城市土地出让市场产生一定影 响，具体是：
土地市场秩序； （２）拓展土地增值税的内涵，对
农村集体建设用地流转征收土地增
虽然我国相关部门从 ２０ 世纪 ９０
一是农村集体建设用地流转量 值税。这是因为农村集体建设用地
年代就在江苏、安徽、广东等地有关 对城市土地出让市场的冲击。由于 增值不同程度上是由于城市建设所
市县开展了农村集体建设用地流转 农村集体建设用地面广量大，出让 导致的，因此，政府应该收土地增值
资本，有效地保障了工业化、城市化 发展。但城乡土地收益分配关系问 题业已演化为当前社会发展中主要 的社会矛盾。为此，虽然从 ２０ 世纪 ９０ 年代中期开始，就提出要进行征 地制度的改革，主要是体现在补偿 标准的提高，这在 １９９９ 年实施的现 行《土地管理法》中也是有所体现 的。但随着城市建设、工业发展的加 快，市场地价飙升迅速，财政贡献 大，而征地补偿地价提升则慢如蜗 牛；加之由于我国没有对何为征地 的公益性范畴作出明确的司法解释， 征地范围也不仅局限于《宪法》、《土 地管理法》所规定的公益性范围，越 是经营性强、收益高的经营性项目， 城市政府越倾向于采取征地方式， 对于高速公路、铁路则愿意进行土 地入股的探索，加之《土地管理法》 实施条例规定，不得因为土地补偿 纠纷，而影响征地工作的推进。更加 使得地方政府陷入多征地——多卖 地——财政收入高——多征地的怪 圈，加剧了城乡矛盾尤其是农村区 域的经济社会矛盾。
利益、地方利益，对此大多视而不 经过征用，所含的税费较低，流转价 序，而且也将减少农村集体建设用
现 见，乃至采取“依法处理”。但市场 格也相对较低，这也不可避免地对
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的发展是不以人的意志为转移的，
城市土地出让市场产生影响。
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地流转对于城市土地出让市场的影 响。
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４ 城乡建设用地挂钩制度和农 村承包地流转制度
本。尤其是对于被征地农户的补偿， 十七届三中全会决定中得到了必要 府的城市土地出让金收入。
不仅局限于征地补偿费，而且还涉 的重视。并明确提出，“逐步建立城
为此，在城乡土地市场一体化建
及到社会保障、就业及住房安置等 乡统一的建设用地市场，对依法取 设的过程中，为了增强城市政府的
方方面面的问题。从当前来看，一些 得的农村集体经营性建设用地，必 调控能力，需要进一步完善相关制
的试点，并且，进入 ２０ 世纪 ９０ 年代 主体多（众多农村集体经济组织）， 税方式，平衡土地收益，促进城市基
末期，农村集体建设用地流转业已 尤其是更多地集中在城郊区域，因 础设施建设；
在一些经济发达城市地区有组织、 此，不可避免地对城市土地出让市
（３）依据土地利用总体规划和城
大规模地开展，一些经济相对欠发 场产生相应的竞争。
十七届三中全会决议所提出的 “坚持最严格的耕地保护制度，坚决 守住 １８ 亿亩耕地红线”的决策，不 仅有利于推进耕地保护责任的落实， 增强我国粮食安全能力，而且对于 城市发展空间也将产生一定影响。 主要体现在：
一是基本农田保护区尤其是永 久基本农田区，将成为城市空间拓 展的禁止性区域，而且为了更有效
四是最严格的耕地保护制度实 施，在影响城市发展空间布局与用 地模式的同时，也在城市周边构筑 起了相应的生态空间，也将更有利 于城市人居环境的改善。
２ 征地制度改革及其对城市发 展成本的影响
改革开放前 ３０ 年，我国通过工农 产业剪刀差方式，为工业化、城市化 发展积累了资本；改革开放后 ３０ 年， 我国更主要的是通过征地方式积累
教授。
黄贤金
HUANG Xian-jin
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中共十七届三中全会《关于推进 农村改革发展若干重大问题的决 定》，系统回顾总结我国农村改革发 展的光辉历程和宝贵经验，提出了 加快推进社会主义新农村建设，大 力推动城乡统筹发展的一系列重大 决策。对健全严格规范的农村土地 管理制度以及有关耕地保护、农村 建设用地流转、征地制度改革等有 关农村土地制度改革与建设也提出 了具体要求。土地制度既是农村的 基础制度，在城乡统筹发展的背景 下，也是影响城市发展的重要因素。 这里着重结合农地改革主要的方面 的内容分析其对城市发展的影响。
市总体规划，严格确定农村集体建
达的城市郊区租赁、大卖场等各种
二是农村集体建设用地流转价 设用地流转的时序。这也是由于规
形式的农村集体建设用地流转发展 格相对较低对城市土地出让市场的 划实施的时序所决定的，从而不仅
也很快，但有关政府部门出于部门 冲击。由于农村集体建设用地没有 使得农村集体建设用地流转更加有
三是由于耕地保护尤其是基本 农田保护，在大的空间布局上对城 市空间拓展产生了严格的限制，由 此也将使得城市布局更加紧凑，城 市土地节约集约利用水平也得以进 一步提升，就业与居住相对平衡的 用地方式有更大可能得以积极推行， 城市居民出行时间和成本增长过快、 城市交通用地需求过大等问题也将 会有一定限制。
为此，中共十七届三中全会决定 明确提出，“改革征地制度，严格界 定公益性和经营性建设用地，逐步 缩小征地范围，完善征地补偿机 制”。这对于城市发展的影响将体现 在以下几个方面：
一是逐步提高的征地补偿价格 将不断抬高城市建设与发展的成本。 为了维持征地补偿政策的稳定性，
我国征地补偿是采取逐步提高，不
断逼近市场地价的方式。从 ２００９ 年
农村土地改革对城市发展的影响 文章编号：１ ０ ０ ９ － ６ ０ ０ ０ （ ２ ０ ０ ９ ） ０ １ － ０ ０ １ ２ － ０ ４ 中图分类号：Ｆ３０１ 文献标识码：Ａ
作者简介：黄贤金，南京大学国土资源与旅游学系 The Effect of Land Reform in Country on the City Development
从农村承包田流转来看，根据十 七届三中全会决定，“允许农民以转 包、出租、互换、转让、股份合作等 形式Biblioteka Baidu转土地承包经营权，发展多 种形式的适度规模经营。有条件的 地方可以发展专业大户、家庭农场、 农民专业合作社等规模经营主体。” 这对于城市发展有双重影响，一是 有利于释放农业劳动力，从而可能 为城市发展提供更多的人力资源； 二是也将导致部分人力、技术、资金 等城市资本转移到农村区域，从而 一定程度上更有效地促进城乡统筹 发展。
三是征地补偿机制的完善，也将 府部门显得措手不及。
２／３，由于农村集体建设用地流转收
使得被征地农户能够有更多的机会
随着农村土地权益保护与土地 益主要归农村集体，因此，农村集体
分享城市经济社会发展的成果，从 权益体系建设问题得到更加广泛的 建设用地流转不可避免地会影响城
而也将增加城市经济社会发展的成 重视，农村集体建设用地流转也在 市政府出让金收入，从而将影响政
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社会主义新农村的角度，尤其是从
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降低建制镇建设与发展成本的角度， 在征地与出让巨大利差的吸引下，
三是农村集体建设用地流转对
应该允许农村集体土地直接用作建 以及用地的便利性影响下，农村建 城市土地出让金的影响。城市土地
制镇建设。
设用地流转发展迅速，反而使得政 出让金占城市财政的 １／３ 乃至 １／２、
１ 耕地保护及其对城市发展空 间的影响
一段时期由于城市过快地蔓延 发展，造成了耕地资源的快速减少。 １９９７～２００６ 年非农建设用地以年均
１７．７８ 万 ｈｍ２ 的速度占用耕地，占这 一期间耕地减少总量的 １５．３７％ ， ２００６ 年这一比例高达 ２８．７１％，很大 程度上造成耕地数量的锐减。当前 我国的城市化水平已达到 ４０％ 以 上，正处于城市化加速发展阶段，在 未来的 ２０ 年中，中国人口将继续增 加，到 ２０２０ 年全国总人口将达到 １５ 亿，城市化水平将达到 ５０％［１］。对于 耕地尤其是优质耕地减少的压力将 持续加大。
城市政府的被征地农民社会保障标 须通过统一有形的土地市场、以公 度：
准还不如城市“原居民”，安置的经 开规范的方式转让土地使用权，在
（１）建立地方政府的优先购买权
济适用住房也是不够方便接近城市， 符合规划的前提下与国有土地享有 制度。即为了防止或减少各个农村
接受城市服务。从今后来看，被征地 平等权益。”这为农村集体通过市场 集体经济组织低价出让土地、竞相
开始我国将全面实施征地补偿区片
价制度，该制度将实施不分地类、不
分土地用途，同一区片，同一价格的
补偿方式，从全国各大城市总体情
况来看，这较现行《土地管理法》法
律规定的补偿价格大概提高了 ３～１０
倍不等，但与征地过程中的实际补
偿价格差异可能不太大。
二是征地范围的调整也将大大
提高城市发展成本。当前非农建设
用地主要通过征地方式取得，今后
改革趋势将向以下几方面变：
（１）对征地的用途有限制，主要
是更加严格地限制在公益性用途上，
根据中国土地勘测规划院的有关研
究报告，所谓公共利益，是指“以国
家为投资主体、不以盈利为目的、为
社会公众服务、效益为社会共享的
公共设施和公益事业项目。这些地
类包括军事设施，国家重点投资的
用于交通运输的道路，能源、水利、
市政等公用事业设施和其他公用场
所，政府办公设施和政府、公共团体
投资的文化、教育、卫生、科技等公
共建筑等。”
（２）将城市用地纳入征地范围，
这是因为城市区域承载的公共物品
多。但对于建制镇是否纳入征地范
围有两种意见，有观点认为建制镇
也集中了众多公共物品，应该纳入
征地范围；但也有观点认为从建设