中国警察机制缺陷之我见

中国警察机制缺陷之我见

摘要：近几年很多热议事件如“跨省追捕”、“警察强拆”事件等等，引发了人们重新审视我国警察权力的行使问题，警察机制建构问题，思索着中国的警察制度的如何才能走向民主与法制？本文从这些事件出发，分析我国现存的警察机制和警察位阶设置方面存在的缺陷和弊端，希望能引起人们对这些问题的关注，期望为中国特色的民主警察体制之大厦的建设出一份微薄的力量。

关键词：警察机制权力位阶改革民主与法制

一个俗语：“黑头（法律）不如红头（政策），红头不如白头（内部规定），白头不如笔头（领导批示），笔头不如口头（领导指示）。”这个现象在中国各个部门都存在。特别是在有着特殊性质、特殊职权的公安机关里，这种现象更是极为突出的体现着。近几年的不少案例，像去年出现的“跨省追捕”、警察参与强拆事件等等，让我们看到了警察体制上的存在着许多诟病。这需要我们冷静并且心平气和的去剖析问题究竟出在哪里，去审视我国警察体制现代法制的冲突。

我国现行警察体制的雏形是在新中国成立初期基本建立的，我们要看到这种体制在当时社会时局中存在的优越性。当时的集权似的警察体制，便于统一调度和使用警察资源，以较低的单位成本形成强大的国家权力力量，如拳头一样，五指收放自如，就能够迅速稳定建国初期比较混乱的社会秩序，有效保卫恢复之中的经济生产，巩固新生革命政权。半个多世纪以来特别是近二十年来，尽管这个体制几经分拆整合，将劳改劳教、国家安全、海关缉私等业务划归其他部门或单设另立，将企业事业警察机构撤销或收回，但体制的基本构架还是保持了初始形态，依然是属于警种混合型警察体制，刑事警察、治安警察、户政警察、消防警察等警种混于一体。这种警察体制的弊端是显而易见的。

其一，这种权力集于一身使警察机关可以十分便利地将行政性的治安管理权与司法性的刑事侦查权加以衔接，把治安管理相对人径直送入司法程序，可能造成把违法行为随意“升格”为犯罪论处的严重后果。这不是简单的是办案人员的品行问题，而是各种硬性指标、各种考评制度催生出来的，追其原因还是制度问题。在严打斗争中，一些地方出现了为完成指标而扩大范围和降低标准捕人的恶劣现象，这也体现了现行考核制度的。

其二，这种机制使警察机关有条件以刑事侦查权（刑事强制权）为后盾，实现治安管理的目的，甚至以刑事强制措施为手段，进行正常的治安管理。具有司法性质的刑事侦查权越俎代庖，将扭曲治安行政管理的本来性质，严重威胁公民的法律安全，可能在微观上造成疑似警察国家的恐怖气氛。

其三，刑事侦查权是由法律授予的，侦查活动必须遵循全国统一的法制原则和具体法律规范。治安管理活动则除遵循全国统一的行政法规之外，还要执行地方立法机关和政府的地方法规和规章，而地方法规和规章特别关注的是本地区的具体情况和实际利益。这也就为利用刑事侦查权实行地方保护主义留下了空档。

其四，混合警察体制造成工作主角的互相争夺且纠缠不清。许多年来，公安机关一方面高扬“打防结合，以防为主”的方针，强调安全防范在全局工作中的主导地位。而在实际工作中却毫不含糊地首先打造刑侦这只铁拳头，强调破案是第一位的，是硬道理。许多媒体对此讨论来讨论去，也始终是公理婆理，莫衷一是。其实，在目前警察体制下，这个问题永远难以说清。因为其管理职能所承载的防范犯罪和侦查职能所承载的控制犯罪，本来就是性质不同的并行业务，怎能由于

其归融于一个工作系统就区分了主次呢？

不同的国家具有各不相同的警察权力结构，而这个权力结构又是按照设定这项权力的政治和社会目的标点划线的。尽管不同的警察权力结构都有它的现实合理性，但也可大体评判出它们在文明科学标准下的优劣高下。法治国家依据警察机关治安管理和刑事侦查两大职能所实行的两警分设和两权分离，固然可以透视到其政治文明演进的陈年轨迹，但也不难解读出其追求程序民主的良苦用心。从长远上看，公安机关的支解似不可避免，这可能是政治进步并实现法治社会的一条法则。诸警诸权混集一起，既不符合法治社会分权制衡的需要和要求，不利于保护公民人权特别是弱势群体的人权；也不符合经济效率原则，难以低成本高效益地履行职责。一旦启动公安机关的机构和权力支解，将应首先考虑刑侦系统的剥离和独立。

从积极意义上讲，公安机关在同级领导核心中具有发言权和决策权，就实际上取得了高度的警察资源动员能力，大大有利于从经济和社会发展规划布局上，设计和安排公安工作，使公安工作既及时协同于整个经济社会的发展，又密切配合于不同阶段的中心工作，从而使公安工作能及时体现党委和政府意图，强有力地保障经济和社会健康发展。同时，公安机关地位和权力的加强，将显著增强其职务实力，大大有利于控制犯罪和维护正常治安秩序，特别是在社会大变革和面临犯罪高峰的治安非常时期，这样的权力安排更符合现实功利需要。

从消极意义上讲，警察机关在国家权力体系中标位过高，一是容易造成对司法权的隐性僭越和压抑：无论哪一层级，党委都要对司法工作实行政治和组织领导，警察机关的首长作为党委核心集团成员，实际上可以成为检察和审判机关的上级领导。因此，无论从组织决策上还是个人领导上，都可能出现警察权指挥、钳制司法权的现象，从而给司法独立和司法公正带来不利影响，而这种现象既成为国家权力结构中的内在矛盾，又与现代法治精神有所抵牾。二是容易对公民合法权益造成挤压和侵害：警察权是国家行政公权，具有天然的扩张性和侵犯性。现代法治追求公权与人权的平衡，而且更注重保护人权。但是，一个浅显的道理是，公权越强大，人权的空间就越逼仄，公民的自由度就越小。警察权过大，可能导致对它的制约乏力松弛，给它侵犯人权造成天然的便利。当然，由于警察业务的危险和辛苦，给予其优厚的物质待遇是理所应该和完全必要的，只不过这和其权力位阶分属完全不同的两个范畴。

如今，我国的民主与法制似乎已经得到了空前发展，所以警察执法活动已经被专家学者及社会各界援用国际范例和准则进行评判。法制和民主是当代的中国极力追求的，我们也看到了个方面的努力，但我们也应该对我国现存的制度的各种不完善持一种理性的宽容，而不是冲动的怒骂，即使我们真的太想太想走向民主和法制。