农业节水灌溉的法律法规保障体系

1 制定有利于发展节水灌溉的投入产出政策

党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“制定促进节水的政策，大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大幅度提高水的利用率，努力扩大农田有效灌溉面积。”是指导我们当前水利工作的英明决策。

从国外发展节水灌溉的实践经验，可以了解到有很多办法可以提高农业灌溉用水的效率，包括新的和改进的灌溉技术，农业和技术人员对灌溉好的管理经验，以及灌溉制度的改进。但是，这些措施只有在有关的经济、法律、规定都鼓励节水的时候才能实现。目前，要促进我国节水灌溉的发展，首先要研究制定好的投入政策。

制定好的政策是节水灌溉稳步向前发展的首要条件。节水灌溉的实施即关系到农民的切身利益，又具有显著的社会效益，它是缓解社会用水供不应求矛盾的有效举措。20世纪80年代中后期，河北省节水灌溉事业发展步伐逐年加快，各级政府加强领导，各部门密切合作，许多地方政府成立了农业节水领导小组，主管农业水利的领导同志亲自担任领导，银行、各级财政部门也给予贴息支持。地方制定优惠政策，平价供给材料兴建节水灌溉工程，有的返还部分农村特产税，对发展节水灌溉工程的单位或个人给予适当补贴，通过召开各种形式的节水灌溉经验交流会及表彰会，有利的促进了河北省农业节水事业的发展。

农业节水的实施是以各种节水技术的实施为前提的，这需要大量的资金和劳力投入。在目前的国家财力有限条件下，这样大的投入完全由国家承担是不可能的。因此，要多渠道积累发展节水灌溉的资金，如基建及房地产开发占用耕地要对破坏的节水灌溉设施进行补偿，对于工业及城市用水大户要征收水资源费，投入发展节水灌溉。另外，从已建工程运行看，节水工程措施有一定的使用年限，这种投资若不能形成自我积累、自我发展、自我更新的机制，单纯由国家来承担这笔费用，也是不现实的。这就需要制定一个有利于节水农业发展的合理投资政策。节水农业带来的直接效益是扩大灌溉面积，提高灌溉保证率，减少水费的负担，这部分效益是地方和当地农民可以直接获得的;另一方面的效益是农业节水可以支援工业和城市生活用水，保护生态环境。因此，制定国家、地方、个人共同负担的原则筹措资金是比较合理的，可以根据收益程度及收益地区制定相应的投资政策。如对于果园、花卉、大棚菜等高附加值产品的节水工程，虽然一次性投资大，但由于有明显的经济效益

，群众投资热情很高，在这种情况下，国家和地方的投资比例可以很低(甚至无)，仅从贷款、建设方面给予支持即可;而对于大田粮食作物而言，虽然是群众直接收益，但直接效益并不明显，如果搞喷灌，由于一次性投资较大，经济上并不划算，这种情况，国家和地方的投资比例则应适当高一些。河北省从1998年推广喷灌节水工程，省、市、县三级政府都制定了喷灌工程的补助标准，井灌每亩补30元，其他不足部分当地群众以各种方式多方筹措;保证了河北省喷灌工程面积的实施。而其他传统的节水工程形式如管灌，有的群众积极性很高，志愿拿出资金进行投资，则当地政府在政策技术上进行相应的引导和指导就可以了，这些情况都说明了搞农业节水工程，投入政策制定往往可以因地制宜，根据不同区域的经济发展水平、项目、效益情况进行相应的投资政策。

从河北省近几年发展节水灌溉的情况看，运用市场经济规律，通过建立多元投资运行管理机制也不失为解决农业投资的一种有效途径。多年来，由于许多水利工程是政策投资兴建，老百姓无偿使用，造成管理维护不善，工程设施损坏严重，效益不能充分发挥。近几年来，政府通过积极应用市场经济的方法和手段，按照“股份制建设，企业化管理，商品化使用”的原则，通过股份制、股份合作制、拍卖、租赁等多种形式活化国家和集体水利工程存量资产，鼓励企事业单位、民营企业家、个体承包大户独资和合资兴办节水灌溉工程，并纳入行业规范化管理，通过“谁投资、谁受益”的原则，使得节水灌溉投资运行管理又前进了一步。

2 调整水价，用经济手段抑制农业用水的浪费

水费是制约节水农业发展的另一个重要因素，大家普遍认为水费价格偏低制约了节水农业的发展，这种情况在我国北方的许多大型灌区确实存在。

无偿廉价用水是制约节水灌溉发展的主要因素。运用经济杠杆调节，将农业用水纳入收费管理，根据有关法律、法规研究农业地下用水资源费的征收形式和政策是促进节水灌溉快速发展的有效措施。河北省根据本省水利多年价格收费实际情况，相继出台了《河北省水利工程供水价格管理办法》，《河北省河道工程修建维护管理费征收管理规定实施办法》，《河北省县城及以下地区征收水资源费暂行规定》，《河北省水土保持设施补偿费、水土流失防治费计收管理暂行规定》，《河北省水利建设基金筹集和使用管理实施细则》等有关节水农业的收费政策法规。这些政策法规的制定，对征收的地下水资源费全部应用于发展节水灌溉工程建设，通过利

益驱动，使农民增强节水意识，并自觉付诸行动，逐步把政府推动变为群众行动。只有这样，节水灌溉才能步入良性循环发展的轨道。 目前，我国农田灌溉水的水价不到实际成本的1/3，据统计，在农业生产中，1996年全省平均排灌费(包括机井灌溉的油电费)占生产成本的比重分别为：小麦：17.7%、玉米7.3%、蔬菜11.03%。水利和化肥同是农业增产的主要因素，而农民购买化肥的支出在农产品生产成本中所占的比重明显偏高，分别为小麦43%、梗稻35.1%、玉米49.73%、蔬菜31.23%。可以看出，水费支出在农业生产中所占比重明显偏低，是与河北省水资源匮乏的现状不相适应的。由于水价太低，舍不得在购买节水灌溉设备上花钱。从而导致农民不爱惜水。使得灌溉管理单位收取的水费入不敷出，反而鼓励农民多用水最终导致节水灌溉工程难以维修更新，工程老化失修，带病运行，节水效益日益下降。为此，国家要尽快制定有利于发展节水灌溉的水价政策，建立科学的水价体系，按水的成本征收水费并实行累进制，对超标准用水，加倍收取水资源，将灌溉用水纳入市场经济管理和法制管理的轨道。

3 贯彻水法，建立健全节水组织，制定用水法规

1998年，我国颁布了《中华人民共和国水法》，但水法体系远未形成。针对节水灌溉的法律在《水法》里虽有所涉及，但具体操作还需要有相应的专项法律。水利优先发展的基础地位需要法律保障，水事活动所引起的社会矛盾需要法律调整，水利建设的成果需要法律保护，对水土流失、供水、水污染所造成的危害同样需要法律防治。目前在已有的《水法》指导下，又出台了《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防止法》、《取水许可制度实施办法》等水法规，对依法治水已有基本遵循。但由于历史条件的限制和随着市场经济的发展，一些已出台的法律还有待进一步完善，加之我国水法体系尚处在建设过程中，水法体系还不配套，如取水许可制度实施细则，水资源费的征收，供水价格、农田水利建设等需要形成法律规章，补充配套，需要加大执法力度，人们的法制意识有待进一步加强。

河北省历届政府对节水灌溉工作都十分重视，把节水灌溉工作列入农业发展战略规划和政府有限责任目标考核管理，先后制定了《河北省机井灌溉节水防渗工程规划》、“七字工程实施方案”、《河北省节水灌溉三年规划》，并出台了相应的资金补助政策，各级政府每年投入超亿元的资金补助节水灌溉工程，为其发展提供了有利保障，同时经过各级水利部门多年来不懈的努力，已从水资源管理，节水工程建设

使用和管理维护，科学推广，效益测评，节水灌溉技术规范等诸方面形成一套相对完整的规范体系，这些都将为河北省节水灌溉的规范化、科学化起到重要的保障作用。

1998年，在中央国家机关机构改革中，水资源的统一管理工作得到进一步加强，包括节约用水管理在内的各项水资源管理职能都交给了水利部门，较好地理顺了部门之间的关系。为了管好节水，在水利部门设立了全国节水办公室，承担节水工作的组织、指导、监督职能。我省1997年成立了河北省节水工作领导小组办公室，但还只是协调机构，要真正落实组织、指导、监督全省节水工作的职能还有很长的路要走。

4 建立健全灌溉设备生产审批、监督、检测制度

节水灌溉是一项现代化的工程技术无论是工程节水、还是农艺节水，管理节水都必须建立在节水灌溉材料设备实现产业化的基础上，这是大规模普及节水灌溉的前提条件。我国的大部分节水灌溉设备生产厂家小而分散，多以生产单项产品为主，质次价高，尤其是河北省的节水灌溉设备生产厂家多为集体或个体经营，规模较小。这些企业缺乏自身发展能力，生产的设备分散且配套性差，加上服务体系不很健全，抑制了农民购买的积极性。据有关材料统计，对全国46家节水灌溉专用材料设备生产企业的调查表明，固定资产没有超亿元的，年产值达到亿元的仅3家，一般均为几千万元，少的为几百万元。实际上不少企业的产品中节水灌溉材料设备仅占一部分或少部分。生产规模小制约了企业的发展，也严重制约了节水灌溉设备产品的更新和质量的提高。

所以，必须改革这种现有小生产方式发展大规模节水灌溉的模式，而代之以采用工业化的方式既实行规模化生产、企业化管理，将农业节水设备生产销售服务全过程纳入产业化的轨道，按市场经济规律发展，促进农业节水设备上档次、上规模，增效益。

当前，河北省农业节水设备产业化的时机已成熟，一是全省各地正在掀起建设节水灌溉的高潮，需要大量优质的节水灌溉设备，有广阔的市场;二是我国现有一批技术与生产条件雄厚的灌排企业，如中灌公司等，走与之联合的路子发展河北省的节水灌溉产品是大有可为的;三是河北省处在津京地区，交通便利，从事节水灌溉设备生产的企业众多，是全省实现节水灌溉设备产业化的技术依托力量。 河北省1998年完成喷灌面积14.67万hm2，在《河北省1998-2000年节水灌溉发展规划》中制定了3年每年新增“三灌”面积13.33万hm2以上的任务。1999年制定“十五计划”，五年新增“三灌”面积63.33万hm2。按每年新

增“三灌”面积13.33万hm2计算，每年约需塑料管材14000t，薄壁铝合金管材2200t。通过近两年的实际操作情况看，河北省的喷灌工程建设在工程质量等方面还存在一些问题，主要有：①喷灌工程运行管理及设备管护制度不健全、不落实，管理工作跟不上。②设备产地多，产品规格不规范，质量难以保证。

1998年河北省及邻近省区喷灌发展力度较大，全国喷灌设备生产经营形势看好，利润较大，生产经营喷灌设备厂家骤然而起，仅本省就新建七、八家之多(多为组装厂家)，之后竞争激烈，竞相降价争夺市场。一些厂家为了降低价格，一是减薄管材、管件壁厚，节省原材料;二是采用劣质原材料;三是简化生产工艺及检测程序，如一些厂家生产的喷灌铝管太薄，或不经氧化处理及逐根打压检测。特别是一些新上组装厂家，有的根本就没有质量检测设施，随购半成品随组装出售，根本没有质量保证;一些县、乡办塑料管厂生产的低密度聚乙稀管壁厚远小于设计工作压力要求的壁厚。另外，由于许多设备采购人员对喷灌设备技术指标、性能参数、质量要求不甚了解，所以设备安装运行后存在问题较多，特别是一些潜在隐患较多。若把这些不符合要求的材料用到工程中，将会导致管道系统瘫痪，造成人力物力的浪费。

针对这种情况，河北省目前还没有节水灌溉设备检测质检部门。为了保证全省喷灌工程建设巩固持续发展，长久发挥效益，应在水利研究部门建立必要的节水灌溉设备生产监督、检测机构，负责全省节水灌溉设备的质量检测工作。

5 建立健全农业节水社会化服务体系

建立健全农业节水社会化服务体系是解决农业节水投入、农村联产责任制的生产关系转变，建立有效的节水组织的根本保障。20世纪80年代，河北省各地普遍实行了土地家庭联产责任制，农民赖以生存的土地由过去的集体统一耕种，转变为一家一户经营，作为农业主要生产的水利设施仍然属于集体资产，“井随地走”由农民使用，所有权和使用权出现分离，有人用、无人管的现象普遍存在。90年代，沧州、衡水、唐山等地农民自发地采用集资入股的形式打井，购买配套水利机具，形成自建自管的小型水利工程，既解决了当时的生产急需，又解决了水利工程管理问题，深受广大群众欢迎，因而在全省各地迅速得到推广。各地根据本地实际情况，因地制宜，采取股份制办水，承包、租赁制管水，拍卖小型水利工程等形式，形成了股份制办水，企业化管水，商品化用水的良性机制，这些都为农业节水社会化服务体系创造出了一条路子。目前河北省村级(基层)管

理组织搞的比较好的有4种形式：灌溉设施村集体统建统管式、责任承包服务式、独资或股份合作浇地公司、地上水灌区的支渠农民用水协会。

据统计，通过全省农水工作者的不懈努力，到1998年底，全省已建成水利站970个，有水利员4770名，这些组织成员为建立健全农业节水社会化服务体系作出了贡献。

作者：陈伟，男，高工，河北省水利科学研究院水资源与环境研究所。