实现政府公共性的伦理思考

收稿日期：2010-01-05

作者简介：郭渐强（1962-），男，湖南茶陵人，湖南大学政治与公共管理学院教授；

刘

薇（1987-），女，江西宜春人，湖南大学政治与公共管理学院硕士研究生。

公共行政并不是一个纯技术的过程，任何行政管理都蕴含着一种伦理观、价值观。长期以来，在工具理性的指导下，行政管理学界存在着重视效率、忽视伦理的倾向，

“将公共行政管理的功能仅仅局限于执行法律和实施政策，缺乏对公共行

政管理的基本价值、

目的和目的的合理性的探讨与反思。”［1］

这种倾向显然不符合我国构建服务型政府的发展趋势，在这个背景下，研究公共性问题就具有了重要的现实意义。从伦理角度对政府公共性流失的问题进行深入剖析并找出治理公共性流失对策的过程，就是公共伦理与行政管理活动充分整合的过程。

一、公共伦理与政府公共性

公共伦理是指一定的社会阶级、

阶层、群体或组织在处理社会公共事务过程中所表现出来的道德心理意识和活动以及所应当遵循的道德原则和规范的总和。公共伦理要求政府致力于增进和实现公共利益，政府行为是公共伦理的主要研究对象。“在个人利益、团体利益与公共利益的紧张关系中，规范公共权力的运行，使之始终按照公共意志的命令行事，

就成为公共伦理规范的主要内容。

”［2］

公共性是公共伦理中不可缺少的核心价值，识别、提炼、维护公共性是构建公共伦理体系和制度的关键环节。

哈贝马斯考察了公共性的起源，在他的理论体系中，公共性或公共领域是指一种建立在私人领域基础上带有批判功能的独特概念。“在私人领域之中诞生了公共领域，

才有了真正意义上的公共性”，［3］（P 32）

并把公共性丧失的原因归于公共领

域与私人领域的相互渗透。实际上，学界现在更偏向于将公共性当作一个描述现代政府活动基本性质和行为归宿的分析工

具。所谓政府公共性，就是指政府产生、存在的目的是为了维护公共利益，实现公共目标，履行公共服务职能以及为自身和社会创造以公益精神为核心的意识形态。公共利益是公共性的根本立足点，公共利益至上是公共性的显著特征，公共性有关理论认为，公共利益是公共部门一切活动的最终目的。

政府之所以必须具备公共性，首先，公共性是政府实体性存在的合法性依据。政府的权力来自于人民，就要求政府必须作为公共利益的代表，为公众提供高质量的公共产品和公共服务。政府公共性主要体现在维护社会正义和提供公共产品的职能上。“公共行政天然地涵摄了其内在的伦理属性——

—公共性。”［4］

其次，政府要依靠公共性作为保证其运行的工具。

公共性对于政府的行政制度、体系、行政活动全过程及其行为主体和行为方式，都发挥着规范的作用，贯穿于政府管理的全过程，一旦形成固定的行为范式，就能保证政府机关和社会事务的正常运行，维持社会的稳定发展。政府公共性流失会引起各种社会问题，造成社会的不和谐。最后，实现政府公共性是我国构建服务型政府的客观要求。我国现在所致力于构建的服务型政府，是与以往不同的管理模式。服务型的治理模式要求政府必须以维护与实现公共利益作为一切工作的根本出发点和归宿，

其制度的设计和安排要以道德为基础和依据，并运用公共伦理为公共活动提供伦理规范和评价标准。从这个意义上说，构建服务型政府，首先应当加大力度治理政府公共性流失问题，

实现政府公共性。二、政府公共性流失的表现

我国政府目前尚处在职能转型期，有许多公共性流失问题亟待解决。

实现政府公共性的伦理思考

郭渐强，刘

薇

（湖南大学政治与公共管理学院，湖南长沙410082）

摘要：公共性是公共伦理的核心价值观。

公共性要求政府以维护与实现公共利益作为一切工作的根本出发点和归宿，运用公共伦理为公共活动提供伦理规范和评价标准。目前我国尚存在较为严重的政府公共性流失现象，

例如寻租行为、部门利益化、地方保护主义、公物私用等等。实现政府公共性是构建服务型政府的客观要求，是时代赋予我们的使命。要从伦理角度对政府公共性流失的问题进行深入剖析，并在行政文化、公共政策、公共伦理制度和行政主体的层面上找出治理政府公共性流失对策，从而彰显政府公共性，维护公共利益。

关键词：公共伦理；政府公共性；公共利益中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1000-2529（2010）02-0037-04

2010年第2期

湖南师范大学社会科学学报

1.寻租行为严重

寻租是人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动，表现在政府公务人员利用职位之便，向企业或个人“出租”权力，并从中谋取高额回扣的行为。为了弥补市场失灵的缺陷，政府往往要运用各种规制手段对市场经济进行调控和干预，在规制过程中，很有可能引起被管制资源的短缺，使其价格偏离市场价格，这样就给一些市场投机者提供了租金，寻租行为就这样在被政府保护的制度环境中发生。寻租往往使政府的决策或运作受利益集团或个人的摆布，使本应运用于实现公共利益的公共权力，成为少数人或个别组织谋取私利的工具，对政府公共性造成了极大损害。在现代社会中，寻租行为的表现开始多样化起来，例如行政官员的亲属以及其他与其有密切关系的人，利用行政官员的职权和社会地位所形成的便利条件为自己谋利，虽然寻租人本身不具有公共权力，但是却变相地将公共权力“出租”给个人，这是腐败的一种特殊表现形式。

2.部门利益化倾向

行政人员的职业化易导致公务员混淆公共利益和部门利益的区别，认为公共机构本身的利益就是公共利益。社会学家孙立平先生认为，政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解。政府本应是公共利益的代表、公共性的维护者，而在部门利益化倾向中，公共性被政府自身具有私利的部门所侵害，形成政府部门与民争利的可怕局面。例如，在政府预算方面，有些政府机构认为预算的多少代表着机构所处的地位高低以及所能发挥的作用大小，将扩大本部门当年的预算视为荣耀，而提高行政效率、节省开支的行为只能削减下一年度的预算，故弃之不理。这种将部门利益置于公共利益之上的行为损害了政府的公共性。

3.公物私用现象普遍

公款吃喝、公款旅游和公车私用的现象一直以来广为人们所诟病。一些政府工作人员，利用职务之便，将公共物资挪为私人使用，使本应实现政府机构正常运转、创造公共利益的物资为占有权力的个人提供了便利，政府的公共资产被私人隐形侵占，这是公共资源流失、公共利益被私人利益侵占的典型表现。公车私用、公款吃喝、公费旅游、建造豪华办公大楼的情况屡禁不止，是导致我国行政成本长年居高不下的重要原因之一。挤占了政府本应用于公共服务事业的资金，更加重了人民群众的税费负担，直接损害了公众的利益。

4.地方保护主义存在

有些地方政府为了增强地方综合实力、增加税收，利用地方行政权力分割市场，建立各种名义的壁垒和屏障，以非市场化的手段对区域内资源、人才、技术和商品的流通进行控制，谋求地方利益的最大化。这种破坏政府公共性的行为阻碍了整个社会和谐发展的进程，最终损害了公共利益。

除此之外，政府公共性的流失还表现为官员的政治冷漠、缺乏正义感的官僚主义作风、“上有政策，下有对策”的现象、行政效率低下、腐败问题等等。这种公共性的困境导致了公众对政府公共性的质疑，影响到社会的和谐与稳定。

三、伦理视角下政府公共性流失的原因

1.传统文化中公共性的缺乏

我国是以儒家文化作为主流思想，但儒家思想中的公共性相当缺乏，这是造成我国传统文化中公共性不足的重要原因。儒家文化立足于血缘关系，在儒家经典故事中，舜父杀人可逃脱法律制裁，而防风氏没有亲近关系，当他赴诸侯会议迟到时就被诛杀。在国家利益与家族利益冲突时，谋取家族利益，正是在谋取私利，这是与公共利益相背的。这种基于血缘关系的道德伦理，使得人与人之间关系不平等，造成了传统文化中公共性的先天不足。

此外，传统的“官本位”思想也造成了公共性的流失。自秦代开始，我国经历了两千多年的中央集权制度，形成了等级森严的封建官僚组织体系。特权政治导致了许多人都想通过从政来谋取高官厚禄，等级的森严又激发了人们不断向上争取权力以获得更高社会地位的渴望，这种对权力的崇拜渗透到了现今人们的思想中，形成浓厚的“官本位”等级制的官僚文化，给现代社会遗留了许多负面影响。

2.政府自利性的存在

政府自利性是政府部门利益化、公物私用和公务员寻租行为等公共性流失现象发生的重要因素之一。它是指政府除了具有管理公共事务、维护公共利益的本质属性外，还存在着自身的利益，还需要为个人和自身组织的生存和发展创造条件。公共部门和政府工作人员有公共活动和私人生活的双重属性，若私人利益介入公共活动，政府的公共性就会被自利性所侵蚀。虽然政府本身并不应该存在私利，可政府是由人组成的，公共选择理论认为，这些人都是“理性经济人”，这些操纵并组成政府的人和组织都有自己的利益，追求利益的最大化，并会借用具有强制性的公共权力来实现自身的利益。“政府的公共性在理性经济人有害的自利性中流失和异化。”［5］

3.公共伦理规范有待制度化

古语有云“修身齐家治天下”，若要“治天下”，首先必须提高自身修养。我国对政府公务员的考核包括“德、能、勤、绩、廉”五个方面的内容，并将“德”放在首位，可见我国历来都十分重视行政官员自身修养的培养和职业道德的提高。政府工作人员的个人道德修养是其行为的基础，但是这种“自律”是一种软约束，要有效地遏制某些政府工作人员作出违反伦理道德、违背公共利益的行为，需要通过具有强制性和权威性的“他律”来推动和保障公共性在公共管理活动中的实现，这种“他律”要求将公共伦理的规范制度化，对违背公共性要求的官员给予强制性的惩罚措施，从而更好地监督政府及其工作人员处理公共事务活动，实现政府公共性。

4.行政主体道德性不足

行政主体的道德包括行政组织道德和行政人员道德两个维度，行政组织的道德性要求政府在行使公共权力、履行公共职能时必须符合道德规范的要求；行政人员的道德性则要求公务员在运用公共权力时要有对公众的责任感，一切以公共利益为重。从行政组织道德的维度看，早期行政学研究的效率中心主义迫使政府以效率为中心，忽视公正价值的追求，这是