浅谈当前农村宅基地管理存在的问题原因及对策

浅谈当前农村宅基地管理存在的问题原因及对策
土地是人类赖以生存的最基本生产资料，是逐年递减的有限资源。

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。

这次全国第二次土地调查国土资源部明确要求，将农村宅基地登记确权发证工作列入了日程。

但目前农村宅基地在实际用地及管理上，散、乱、低效、浪费和管理粗放等问题仍然存在，村庄集体建设用地的粗放浪费与新农村建设的要求很不协调。

随着城乡经济的快速发展，农村人地矛盾也愈加突出，农村宅基地管理也呈现出一些亟待研究解决的新情况新问题。

结合自己在基层所工作时参与第二次土地调查时的实地调查情况，针对当前农村宅基地管理中存在的问题原因及对策浅谈如下：
一、农村宅基地管理中存在的问题
宅基地主要是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的土地，包括住房，辅助用房（库房、厨房、厕所、畜禽舍等）占地，多以房屋滴水为界。

当前农村宅基地虽在严格报批程序，建立健全信息化网络，加大执法巡查力度，狠刹乱占滥用宅基地歪风下了不少功夫，但农村宅基地管理上仍存在很多问题。

(1).是村庄“空心村”问题严重存在。

通过实地调查，村庄“空心化”现象在农村普遍存在。

从调查的10个村情况来看，空宅、空院近50余处，按每户占地267平方米计算，平均每村合1330余平方米，约2亩左右。

(2).是一户多宅和宅基地超标现象严重。

据抽样调查，约40%的农户拥有一户多宅，农民在新的地点建造住房，但旧房又不肯拆除，很多成为了破房、危房，形成了名副其实的空心村。

在“城中村”和城乡结合部，部分基层干部特别是村组干部利用手中权利，各种特权人群利用各种关系和经济优势，占用农村集体土地建住宅，一户多宅和超占、超标面积现象更为突出。

根据《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

河南省人口多农民人均耕地不超过1.2亩，按规定建房不得超过167平方米。

但农民在建住宅的同时，相关设施也随之建成，多数农民宅基地面积都超过了标准，特别是税费改革后，农民建房形成互相攀比，多占土地的不良风气，超出的面积比较大。

(3).是布局分散，浪费土地现象严重。

农民建房基本上没有统一的规划，选址多数选择在自家的自留地、承包地或交通较为便利的道路两侧，哪里地势好、“风水好”就在哪里建，形成大量路边店、独家院，浪费土地现象严重。

有些村特别是城郊村村民见缝插针，造成新房旧房斑驳错杂，极为混乱，许多村庄“只见新房、不见新村”，“只见新村、不见新貌”，农村居民点布局分散，没有形成集中布局的势态。

(4).是宅基地的非法流转现象时有发生，产权隐患大。

城乡接壤地带由于经济比较活跃，农民宅基地和房屋流转已大量出现，形成了自发的宅基地隐形市场。

不少农民在经济利益的驱动下，农村集体土地非法入市，农民私自非法转让、出租宅基地、房屋给本集体经济组织以外的人员的行为时有发生。

绝大数转让、买卖房屋问题都为私下协议，未办理合法
手续，形成了事实上的“小产权房”。

宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。

(5).是违法建设违章建房现象比较严重。

主要的违章建设有五种方式：1、未批先建；
2、不批就建；
3、边批边建；
4、少批多占；
5、擅自加层。

这五种现象尤其在城郊村、村中村更为突出。

二、农村宅基地管理中存在的主要原因
分析农村宅基地管理中存在问题的主要原因有以下六种情况：
(1).是村庄规划不到位。

许多村：1、长期不搞村镇规划。

不少村庄逐渐向外扩展，在老村之外又建新宅，占地面积越来越大，老宅基地闲置越来越多；2、规划不科学。

只注重新房整齐统一，因地设宅，而忽视了对旧宅基地的改造利用，没有解决好住宅和商品用房问题；3、因弟兄们分家造成一宅多户房屋没法翻旧盖新，使村内宅基地杂乱无章，乱建现象比较严重。

(2).是监管责任不明。

由于村干部思想不重视放松管理把关不严，没能把住一户多宅违章建房的首道关口。

有部分村干部越权指定宅基地，以个人感情影响标准，不按土地要求研究报批宅基地。

还有些村干部老好人思想严重，怕得罪人。

在调查中，有的群众反映，村干部三年一换届，上届遗留的事他们不能管，这届任职三年对这类事也不够认真，找他们就说先等等吧，等哪户有时间就拆了，结果一等就10来年。

(3).是法律观念淡薄。

农村干部对《土地法》等法律、法规政策宣传贯彻不到位，一些干部、群众不懂得个人只享有宅基地使用权，而不享有所有权，片面认为土地是集体的，我建房就变成我的了。

有的群众观念滞后，总认为老宅基地是祖上传下来的，新房建起来了，老房也不愿意拆除。

因为旧宅基地大都不规则，因采光、通风、排水、出路等问题，邻里之间经常发生矛盾，造成人际关系难以相处，有的村民就想在村外划新宅基地建房。

另外，还有些在外务工人员，现已常年居住在外，家中还有老房子，村里搞规划时，涉及到这些人员的老宅基地，他们以种种理由不愿拆除旧房，致使这些宅基地长期闲置，有的甚至倒塌。

(4).是土地执法力度不够。

由于执法主体和法律程序等原因，村委会难以有效解决违章问题，国土和规划部门又无法在第一时间发现，以致错过解决良机，各部门由于执法力量的薄弱和职能限制，面对违法占地难以标本兼治。

加之法院下达强制拆除文书周期过长，如果在第一时间强拆，可能形成“政府违法违拆，违建当事人依法维权”的被动局面。

(5).是法律法规不完善，制约手段不多。

当前农民宅基地管理的法律法规数量少，规定不够具体，且效力层次低，操作性不强。

如对超面积如何处置，“一户多宅”如何退出？对村民耗尽一生积蓄建造的房屋，管理部门又不愿意采取强制拆除的极端措施，对违法建房等问题既没有经济制裁，又没有强制手段，助长了违法占地愈演愈烈，屡禁不止。

(6).是农民自身原因。

有些村民依法用地法制观念淡薄，认为在自已承包地、自留地建房是自已的权利，甚至转让给他人建房。

有些村民迷信思想作崇，认为祖遗屋是风水之
源，新建房时不拆旧房，造成“空心村”，有些村民受利益驱使，置国家法律法规和政府三令五申于不顾，在工程建设征地拆迁范围内突击抢建。

三、当前农村宅基地管理的对策及解决方法
为进一步贯彻落实党中央国务院实行最严格的耕地保护制度等方针政策，挖掘土地资源潜力，使土地资源有效合理利用，维护社会稳定，促进社会经济发展，对农村宅基地管理混乱现状，我个人认为解决方法如下：
(1)、领导干部要思想重视，制定政策，抓好落实。

一是党委、政府牵头要切实把解决农村村庄“空心村”问题摆重要议事日程，进一步加强对村两委干部的教育培训和管理，提高村委干部政策水平、法律意识和工作能力，使其成为政策水平高、法律意识强，严以律己、以身作则，办事公正、为民服务，为官一任，造福一村的农村工作带头人，从而促进落实农村村庄规划和治理“空心村”工作取得显著成效。

二是各乡镇、行政村要在上级有关职能部门的帮助指导下，结合本村实际，检查“空心村”的实际状况，广泛听取群众意见，依据有关政策，制定出整治“空心村”实施方案，科学合理地编制农村土地使用规划，并严格落实执行。

建立健全各项用地审批制度，严格执法，按章办事，本着“先批后建”的原则，宅基地使用手续审批后，方可施工。

对未经审批强行占地建房者，应依法严肃处理。

三是土地、规划部门要定期对农村规划实施情况进行监督和检查，如果发现问题，应及时解决，以保障规划的法律效力。

(2)、依法办事，做好法律法规和政策宣传。

党委、政府要组织力量，加大对《土地法》等法律法规和政策的宣传力度，提高农村干部和群众的法律意识和节约土地资源的思想意识。

让广大干部和群众明白土地是国家、集体所有，“一户一宅”是法律规定，树立“保护耕地，人人有责和保障科学发展，保护耕地红线”的观念，自觉节约用地，有效合理利用土地资源。

国土资源执法部门，要严格依法办事，不徇私情，按规划审批使用宅基地，严格按照“先申请研究，再调查审批，后管理监督”的程序，按规定审核是否属于本村农业户口，是否够年龄，是否原无宅基地等建房条件，不符合的一律不批。

(3)、真抓实干，做好开展农村“空心村”全面整治工作。

尽快组织一次规模大、见效快的农村“空心村”全面集中整治行动。

一是实行旧村改造，填实“空心村”。

对已经审批新宅基地需拆旧房的农户，要签订书面协议，限期将旧房拆除，将老宅基地收归集体所有，逾期不交的，应按法律程序制裁。

二是引导村民按统一标准进行建房，逐步改变一家一户的建房方式。

有条件的，村委规划可采取统建、联建方式建造公寓式住宅，以提高土地利用率和容积率，实现村庄用地集约节约。

三是加强在外务工人员旧宅的管理。

对影响农村规划的在外务工人员的旧宅，可由村两委发出正式通知，限期回来进行协商处理。

拒不接受协商处理的，应以影响农村规划为由，通过政府申请法院强制执行。

“珍惜方寸土，留与子孙耕”，身为国土资源执法人员，保护好土地是我们的责任。

要“忠于职守，通晓业务，秉公执法，热情服务”，牢固树立全心全意为人民服务的思想，全身心地投入到国土资源管理事业中去，精心谋事，潜心干事，专心做事，坦荡处事，为搞好国土资源管理，构建和谐社会，贡献力量！
当前农村宅基地管理存在对策
改革开放以来，随着我县农村经济快速发展，农民收入逐步提高，加上人口增长、新农村建设需要，农民要求改善居住条件愿望也越来越迫切，新建、翻建住宅成为农村现阶段存在普遍现象。

但是，在我县农村宅基地管理中，非法占地、非法转让土地、超面积占地、一户多宅、擅自改变宅基地用途和批新不交旧等各种违法行为普遍存在，造成了农村宅基地管理混乱局面。

为了全面了解、掌握我县农村宅基地管理存在其，破解宅基地管理难题，我同地政地籍、土地规划、建设用地等有关业务股室工作人员深入到城郊乡、河底乡、赵村乡、兴华乡、故县乡、城关镇、回族镇，采取实地考察、召开座谈会、走访等方式对此进行了调研。

一、我县农村宅基地管理存在其
（一）农民思想观念陈旧，合法取得土地使用权意识薄弱。

在我县农村，有很大一部分村民中都存在有盲目攀比现象，尤其是对住房，已经成为一个十分敏感主题。

房子高、住宅面积大就是地位象征、没有好房子就找不到好对象等错误思想观念，以讲排场、比阔气现象越演越烈，造成农民采取各种各样手段都要取得宅基地，这也就给那些不法分子创造了违法机会。

尽管近几年老百姓对宅基地审批制度有了进一步认识，但是农村土政策迫使农民不能依法逐级报批，还是按照过去老方式申请宅基地。

国家规定够条件农户可以无偿取得集体土地使用权建住宅，但是一些村干部仍然行使霸权主义，把持着宅基地审批权，以此作为“摇钱树”，越权批地、违法批地，甚至在耕地上乱批乱划宅基地。

农民法律意识不强，不管手续是否合法，只要交了钱、占住地就吃了“定心丸”，所以想方设法也要去违法建住宅，有农户为了能够得到一片满意宅基地，建一座所谓漂亮房子而倾尽了一生精力。

更让人费解是，很多真正够条件农户由于村委换届、土地纠纷或影响规划等多方面始终审批不到宅基地，而有些抱在怀里娃娃却已经拥有一处宅基地，有甚至闲置多年。

（二）村镇建设规划不完善，管理机制不健全，导致宅基地布局零散，土地低效利用。

近年来，在县政府要求下各乡镇也制定了一些简单村镇规划，这些规划大多只是支差应付，认识不到位、观念老化，缺乏整体、长远考虑，效果不明显。

由于规划建设未能合理确定农村居民点数量和布局，农民随意建房，村庄相应
占用耕地外扩、村内老宅基闲置、宅基地零散无序，又造成了土地利用率低下。

另外，到现在为止，大多数村庄都还在延续过去风俗，坚持“单门独院”建房格局，形成地表和空间浪费。

在建设社会主义新农村今天，村镇基础设施建设需要占地、公共事业需要占地、农村人口增长需要批划新宅基，而在不占用耕地前提下，这些过期规划已经远远适应不了当前城镇建设快速发展。

（三）农村村民违法用地是宅基地管理混乱重头戏。

目前，农村宅基地管理中主要存在着三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地。

当前，有绝大多数农村宅基地没有经过国土管理部门批准，只向村组交了宅基款，拿着一张收据就开工建房，或者采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。

二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易。

在我县土地信访件中有很多是反映部分村民通过不正当手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。

这种现象尤其在宅基地比较紧张县城区和城郊比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，即影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。

三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生。

国土资源法律法规对农村宅基地面积有明确规定，但在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。

在农村，为了方便农具存放，建房通常习惯“房院一体”，房子主体建好后，紧随着就拉围墙、圈院落才算是一个完整住宅，而院落部分基本都是超面积占地。

由于国家对农村宅基地实行无偿供应，一部分村民就钻法律空子，擅自将这些大院落改造成小型作坊、养殖场、商业房、小饭店等，严重改变了农村宅基地用途，造成土地资源浪费。

这中间还存在一个尖锐，也是当前土地管理中非常棘手，违法占地处理难。

《土地管理法》规定，违法建筑必须无条件拆除或收回，而法律赋予土地管理部门执法权力就是单一制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民经济利益，土地部门和法院也不忍心看着老百姓心血白费。

所以，拆除违法建筑物显然是不现实，因此，对违法占地行为，必须采取合理有效行政、经济和法律手段综合处理。

二、破解宅基地管理难题对策
农村宅基地规范化管理是新农村建设一项十分重要基础性工作。

为加快全县新农村建设，作为国土管理部门我们应当本着从实际出发，因地制宜、科学指导原则，立足于“建设社会主义新农村”，着眼于城乡一体化进行总体规划，正确引导群众依法使用、合理利用身边宝贵土地资源来建设我们家园。

（一）转变农民思想观念，切实提高农村村民自觉依法申报宅基地法律意识。

近年来，国土部门在各乡镇进行了法律宣传，农民对土地管理常识也有一定认识，但是真正运用法律保护自己合法权益意识淡薄。

我们应当在过去基础上加紧采取各种方式方法，将当前紧张人地关系和合理用地、依法用地、集约用地、节约用地思想观念灌输给群众，彻底扭转农村村民盲目用地意识，增强老百姓惜土观念。

同时，应采取有效措施对乡村干部进行土地法律法规培训，尤其是基层村干部，适当时候可以开设“土地管理课堂”，真正坐下来好好地讲解一下当前政策、形势以发展前景，让基层干部从根本上了解土地管理中法律责任，彻底取缔农村宅基地审批土政策，改变过去宅基地审批村委“一支笔”错误做法。

（二）科学规划、合理开发，高效率利用土地，尽可能减少占用耕地建住宅。

首先，大方面，应由专业部门根据本地经济发展情况，本着节约、集约土地原则，将工业用地、商业用地、生活住宅用地和耕地集中区片进行详细规划，形成一定集聚规模。

其次，结合新一轮土地利用总体规划，向村庄集中型推进，推行老村改造和建设农村中心住宅小区新规划，尽量避免或减少占用耕地建住宅。

尤其是在经济相对较好乡镇所在地和城中村，应当作为试点和先行军，大力开发建设住宅小区，限制建筑楼层，向空间发展，改善和提高农民居住环境。

第三，对待远离城镇、经济基础较差、人口少、面积小村庄，在有必要时可以撤村或并村，集中起来建设中心村。

第四，对农村中小型养殖场集中规划，建立统一养殖区来发展农村小经济支柱形产业，改变养殖和住宅混在一起脏、乱、差局面，使村容村貌得到根本性改观。

同时，规划也要与“空心村”治理紧密结合起来，尽可能首先利用村内闲置地进行集中开发、整理。

县政府应当把村庄规划作为目前农村工作大事来抓，严格制订计划，加强领导、统筹安排、分步实施，积极组织有关部门密切配合，安排专项资金统一编制村镇规划和村庄治理试点，严格控制宅基地用地规模和布局。

（三）严把宅基地审批关，运用法律手段制约乱占、滥建现象发生。

借鉴先进地区经验，推行冻结村界制度，防止村庄外延，依照统计数据中各村人口增长情况下达宅基地计划指标，由乡(镇)土地主管部门结合村集体研究分配，对违反村镇规划、一户多宅、批新不交旧和超面积宅基地坚决不予审批。

同时，大力推广“空心村”治理工作，挖掘闲置土地潜力，实行治理与审批双挂钩政策，对“空心村”严重村庄，不再审批新耕地作为宅基地。

对在治理工作中做出突出贡献和率先垂范乡村要给与物质奖励和政策倾斜，保证该项工作顺利开展。

在当前土地执法手段不健全形势下，不能放任自流，让不法分子钻法律空子，我们应当加大巡查力度和加强协管员监督管理机制，发现为苗头时进行制止，不等非法占地建住宅形成事实就其处理到位，避免给后期执法工作造成被动，对非法转让宅基地一律不再审批新宅基地，一经发现坚决从重从严处罚。

（四）结合全国第二次土地调查，推进农村宅基地登记发证工作，认真规范农村宅基地管理。

这次全国第二次土地调查，就是要摸清土地利用现状、有多少土地高效利用，多少土地闲置，其中也包括宅基地管理混乱情况，我们也要抓住这一有利时机，对全县范围内宅基地进行一次大清查，查清后，对之前基本情况下一个结论，划一个界限，结合实际情况该办证办证，该处罚处罚。

对今后宅基地按法定程序申请、审核、报批，统一进行规范化管理。

（五）深化土地使用制度改革，集约利用现有乡镇存量建设用地。

建议允许将空闲宅基地在本村民集体内实行有条件流转。

实行有条件空闲宅基地流转制度有利于保护耕地，防止农村外延扩大，能够合理利用空闲宅基地，缓
解宅基地不足矛盾，满足农民建房需求。

在空闲宅基地流转中，由转让方向村集体交付一定转让费用，转让方和接受方报村集体和乡镇国土管理部门备案，并上报县级国土管理部门审批。

对于以往一户多宅和宅基地超占部分实行有偿使用制度。

有偿使用制度能有效地制止多占、超占宅基地现象发生。

对宅基地实行超面积收费，不是增加农民负担，只是对极少数乱占、多占宅基地者制约措施，符合社会主义市场经济规律、土地集约利用和保护耕地要求。

超占宅基地有偿使用费按年度交纳，一户多宅中对于符合村集体规划部分，允许其一定时期内存在，但要作为临时用地进行管理，收取一定临时用地管理费用，这两项费用归村集体所有，专项用于“空心村”治理。