难民之城：上海公共租界的例外,1842-1927

難民之城
-- 上海公共租界的例外，1842-1927 City of Refugees: The Exception of Shanghai Public Settlement, 1842-1927
（working Paper）
蕭旭智Hsu-Chih, Hsiao
前言
The boundary stone has been erected by the Shanghai Municipal council
acting conjointly with the Shanghai District Magistrate and the two
special deputies appointed by H.E. Liu Kun-Yi, Viceroy of Nanking, to
mark the new limits of the Foreign Settlement of Shanghai in accordance
with the terms of the proclamation of the Taotai Li, of Shanghai, Dated
the 8th May 1899 Kwansu 25th 3rd Moon 29th Day.
(the front of F.S.B. –Foreign Settlement Boundary, 1899) 「華人居住租界，“並非以其權利，只作為外人社會的客人”」
（蒯世勛引述E.C. Pearce）
“The Council is not opposed the principle of Chinese representation, but it
holds the view that such representation should not be granted until there is
every assurance that it will not be to the detriment of the vast interests.”
(Sir E. C. Pearce, Chairman of the Council, April 7th, 1920)
一、難民之城
（1）難民與裸命（refugees and bare-life）
1842年，中英南京條約成立，開五口為通商口岸，上海是其中一個。

1843年，英國領事Balfour來上海開埠，法國和美國分別在1849、1854成立法租界
與美租界。

此時，只有少數的人口居住在此地。

兩次民亂小刀會和太平天國入侵上海，使得大量難民湧入租界區，1865年之後，上海因為有難民潮進入，人口增加，自此，才堪稱是一個城市。

這些難民，有屬性上特殊之處，有部份是地方士紳和豪賈，他們帶著古董、詩詞書畫、財產進入上海，在戰亂結束之後，有部份人又攜家眷回到故土。

留下來的人口，大多從事碼頭、道路、交通等苦力工作，而這些人構成租界區域主要的人口結構，但是卻沒有公民身份，不能參與任何市政決策的工作。

Agamben（2000: 22）認為，從Hannah Arendt的人權（The right of man）的角度來看，難民是邊緣分子，但卻使三位一體（國家、民族、領土）的主權理論感到錯亂，應該被視為政治理論的中心角色。

難民，這一群人是使得公共租界的工部局感到錯亂，同時也使得租界外的中國政府感到錯亂。

譬如領事和工部局恐外症（xenophobia）發作，幾次將華人逐出租界，焚毀房舍。

中國政府對於難民之無法控制，例如十月革命後的舊俄難民湧入上海地區與二次大戰期間猶太難民來華都曾經造成恐慌。

這群在公共租界生存的難民，他們是租界公共生活的邊緣分子，他們生活在租界中，卻不是租界的公民，必須納稅、接受各種警察制度的規範，但是卻不能享有選舉權，中國第一次見識到民主政治，就是作為一個wrong而存在。

（2）租界主權The sovereignty in public settlement
按照中國1920-1930之間的租界研究內容看起來，此時的研究者大多以國際法和主權國家兩條軸線為理論架構，兼以帝國主義為批判工具，所以大多內容以批判租界如何以侵犯中國主權，如程器重（1927），徐公肅、邱瑾璋（1942）等。

中國租界有幾種類型（見徐公肅、邱瑾璋，上海公共租界制度，於上海公共租界史稿，1984，上海史資料叢刊。

），每一種類型又有相應的統治與主權
的形式，公共租界是一個最具雙重性與模稜的類型，公共租界的主權屬於公共租界的市政單位，不屬於中國政府或者外國領事任一。

是透過一次一次的中國內亂的緊急狀態所形成的主權真空狀態，透過許多次的華洋衝突的緊急狀態，建立起一個以市政為名，具有相對自主的軍隊、警察、司法、公共衛生、邊界的主權機構，這就是在1954年成立的市政（municipality）單位工部局（municipal council），儼然是一個如同馬基維利筆下的威尼斯共和國（ Republic of Venice），一個以商人為核心的城市國家（city state），近代中國境內的「國中之國」（state in the state）。

然而此市政機構又不是如同Max Weber所說的根據基爾特（Guild）所頒布的章程（Charter)的支配類型，所以上海公共租界的工部局可以說是近代中國與西方殖民主義交錯的一種新發明，而這個新發明也唯有透過例外狀態才得以了解。

租界的主權形式有幾次遞嬗，一開始的主權單位是各國的領事，如英、法、美三國的領事分別具有軍隊、警察、司法的權力。

領事的權力並非來自母國，而是來自1845年上海道台頒布的第一次土地章程（First Land Regulation），領事的權力無法超越土地章程的規定（英國領事要擴張警察權卻被英國公使拒絕），此時與領事相應的市政單位是管理通商活動的道路與碼頭委員會（ committee of roads and Jetties）。

1854年第二次土地章程卻由西人制定，通過解散道路碼頭委員會，成立工部局，其中最重要的決議在於將對於在租界內的華人徵稅。

此後，工部局成為租界最高的主權單位，領事與工部局之間的衝突不斷發生。

二、生命政治（bio-politics）
「租界如同一生物，不能限於藩籬，或拘之于某種限定的範圍內。

其常態之演進與生長，必須空間與空氣，不能以政治的或行政的因素拘束之，為循需要與供給之原則而行耳」。

（Kotenov，中譯自徐公肅、邱瑾璋，上海公共租界制度，p.84）
（1）租稅
租界的稅分為直接稅和間接稅兩種，前者是地稅和房租，這原本依土地章程是要交給上海道台，後來變成工部局徵收，也是租界主要財源。

後者如碼頭稅、執照稅，其中收入微薄的車夫必須繳交的小車稅、人力車稅，這一部份隨著新興行業興起而有所變化。

第二類可以從1898年執照捐的種類來看。

第一、洋商酒店。

第二、華洋商均有者，計有：彈子房及大彈子房，戲院與音樂會，租馬處，貨船，肉店，貨車，汽船及渡船。

第三、純粹華商者，計有洋酒店，載水車，舢舨，典當，鴉片燈，小車，酒館，人力車，茶館。

透過1898年的稅收統計的第一類中看出，對華人收捐是工部局稅收的主要來源。

（蒯世勛，p.431-3）
直接稅
地稅140,291兩3錢7分
洋人市政捐 4,071兩5錢7分
華人市政捐239,735兩3錢3分
碼頭捐 69,900兩 7錢5分
間接稅
洋商捐 1,029兩1錢1分
華洋商合出 42,852兩4錢7分
華商捐156,275兩8錢9分
課稅的問題不只增加工部局的收入，延展出兩個問題，第一、經濟理性超越政治理性：如何從租界擴張區域中開發新的稅收。

第二、納稅義務轉換為公民權意識。

首先發生的事情，是從1866年以後，工部局透過越界築路擴張經濟勢力，對界外區域進行稅收時，工部局與中國政府的稅收制度衝突、與北京的公使團意見相左，仍執意在越界區域收稅。

1894以後，因為一直無法合法化稅收的權力，改變策略，企圖透過政治犯處置的警察權、交還會審公廨的司法權和
華人參政權，想要取得租界領域的擴張，以及越界築路區域的租稅，從租界設立以來，工部局每每在透過各種方式擴張主權和市政權的角度來看，在治權上讓步和交換是不可思議的一種策略，但是卻可以看到一個以經濟理性為主軸的城市國家（city-state）的運作邏輯。

第二個問題，我們不管在托克維爾的《舊制度與大革命》或者英國的民主政治發展史中，都可以看到納稅與政治參與之間的關聯，以及抗稅運動作為一種參政手段。

1920年左右，華人開始知道運用西方民主政治的語彙來進行論述上的鬥爭，例如無代表不納稅（No Taxation Without Representation）、市民權利……等。

實際上，納稅與市民權的緊密關聯在租界裡沒有成為華人參政的基礎，因為華人對於工部局的董事會和納稅人會來說，根本是個外國人，不能享有公民權。

「工部局總董庇亞斯…，說華人居住租界，”並非以其權利，只作為外人社會的客人”，所以華人”沒有要求參與吾人行政的法權”。

」（蒯世勛，p.533）
一直到1927年，英國巡捕越界殺人的五卅慘案，各地的大罷工，造成租界合法性危機，加上蔣介石軍隊進入上海區域，原本市民權的爭取才開始轉換為中國與租界之間主權問題的論述架構，而租界的工部局董事會為了解決五卅慘案帶來的合法性危機，便以屬於公民權範疇的華人董事席次為交換。

從越界築路中的治安權，到為了停損大罷工傷害而退讓的市民參政權，租界的經濟理性將兩者變成可交換的一部份，進而，原本一系列因為第一次世界大戰和武漢事件，引發了「收回租界」的主權問題（程器重，租界與中國，於近代中國史料叢刊第七十四輯，文海出版社），在上海公共租界區，轉換為警察權的合作與鬥爭，上演了一齣租界警察與國民黨秘密警察共同肅清共產黨左翼的戲碼。

（see Ferderic Wakeman，上海警察，1927-1937）
（2）警察
中國的傳統衙門，錢穀、刑名都隸屬在地方官的行政權之下。

而中國境內最初出現的現代意義的警察，是公共租界區中的巡捕房，雖然在名稱上類似中
國傳統的巡防保甲，但是卻是不折不扣的現代意義的警察（police）。

（見上海研究資料，p.89-107）
「按租界設立之初，僅僱用華人數名為更夫，以鳴警報，更屬於領事管轄。

」（上海研究資料，頁93）根據第一次土地章程第十二條的規定：「洋涇濱以北之租地與賃房西人，需共謀…，僱用更夫，…，更夫之僱用，得由商人與人民妥為商定。

惟更夫之姓名，須由地保亭耆報告地方官查核。

」1854 年，小刀會佔領緊鄰租界的上海縣城，租界將原本負責治安的軍隊調派防備亂匪，以戰爭狀態與人力不足為由，三國領事協商成立工部局巡捕房，並且在第二次土地章程中透過三國領事訂定後知會中國政府的方式，將更夫增加為衛士與警察的合體。

「又設派”更夫”，英章為establishing a watch or police force，已混更夫（或衛士）與警察（或巡捕）為一體。

」（徐公肅、邱瑾璋，p.57）
當時的更夫的工作任務以「夜間巡行、報更鳴警、以防宵小而已。

」（徐公肅、邱瑾璋，p.47）為主，但是此後卻經常出現領事與工部局指揮衝突。

小刀會亂後，1855年，巡捕房甚至實同軍隊，「小刀會退城後，現成秩序恢復，英美領事便提出不滿於租界巡捕的意見，以為工部局將軍火置於巡捕之手，很『不合法』。

」英美領事磋商後聯名佈告「現有巡捕官員事實上已經停止職權，此後非得中外當局令准，不得執行職務。

」（上海研究，p. 93）此決議說明，巡捕房對於領事來說是一個非正式的警察（sworn constables）（蒯世勛，353），應該在動亂結束後應該要解散或者停止職權，使租界內的治安權（policing power）重新回到領事權之下，但是有趣的是，一個月以後，英國領事與工部局簽署同意書，讓巡捕房成為工部局的一個部份，並且常態性設置。

類似的情況也出現在法租界，法國領事愛棠（B. Edan）首先是認為巡捕房不合體制，不願意參與巡捕房存廢問題的討論，之後反而於1856年，在地主反對的情況下，以十二名巡捕，正式成立巡捕房。

常態的巡捕房本身是一個爭議，而巡捕房從事不是維持社會秩序，而是在創造秩序與常態，例如在華洋雜居的狀態下，驅逐公共租界內的「華人」、以
及維護越界築路區域的主權（見Wakeman之上海警察第五章，以警權維護主權）。

前者與公共衛生以及租稅有關，後者則是不斷地確認邊界的流動狀態。

租界區的治安基本上是透過租界區的巡捕房，延著主要的馬路形成主權的控制範圍，例如戈登路巡捕房、嘉興路巡捕房、狄思威路巡捕房、普陀路巡捕房、成都路巡捕房、榆林路巡捕房，佔據交通要道的巡捕房，甚至在越界築路的地區，主要的主權擴張也是透過警察權來確立。

例如1930年代茅盾曾寫過：「我住的地方是滬西越界築路地段，離開有中國警察站崗的地方不過＂百步之遠＂；里門以內是＂中國管＂，只里門前那一條柏油路的＂警權＂是屬於租界的----這是上海一般越界築路地段的通常情形，但我住的這一段所不同者就是離開完完全權的中國地界太近，望也望得見，因此有人以為這雖在滬西，可是＂危險性＂不亞於北區的越界築路地段。

」（茅盾，散文速寫集，追思一記，330）茅盾的這一感受性，又有如住在公共租界北方的越界築路區域的魯迅，1930年代的三本雜文集名為《且介亭》，書名所謂意涵的（禾且）（田介）＝半租界，均反映出某種非傳統邊界的主權界線。

（3）司法
上海租界設置之初，只有領事裁判權，因此有設各國組成的領事公堂（Court of Foreign Consuls），領事公堂的法源來自土地章程，但是土地章程中只有規定Kotenev 於1927年的六百頁巨冊Shanghai: Its Mixed Court and Council 就是在處理，公共租界區的雙元結構：中國法律和西方法律交會中的各個法律案件，卻忽略了法律是以暴力為基礎，而非法律的符碼（the code of law）。

然而蒯世勛卻一語道破地指出：「公堂沒有適用的法律。

」（蒯世勛，394）
“Indeed it may be said that the primary function for which the Mixed Court existed in this period was to maintain order in the settlement in the terms of, or at least guided by, the provisions of these two sets of rules in sofar as such provisions were consonant with consular policy and direction. Neither set of rules was up-to-date or complete , neither fully met European ideals, and neither was the legislative act of any sovereignty power.”(Stephens, Thomas B., 1992,Order and Discipline in China: The Shanghai Mixed Court 1911-27, p.84-5, University of Washington Press)
（4）衛生
上海被認為是中國現代化的第一個城市，跟租界的公共衛生所形成的一種現代性經驗有關。

申報上的文章介紹上海租界的市政時提到：「上海租界內，街道整齊，廊簷潔淨，一切污物褻衣，無許暴露，塵土拉雜，無許堆積，偶有遺棄穢雜等物，責成長夫巡視收拾。

」
大多數的研究認為，上海租界是中國第一個執行公共衛生的城市，然而公共衛生的意義，歷史性地演變著，剛開始是環境衛生（hygiene），對於租界的市政單位來說，人身只是環境的一部份，大量的難民進入租界，成為租界低階層勞動力主幹，這些勞工大多居住在租界邊界上，如閘北和南邊的黃浦江支流的洋涇濱地區，華洋雜居帶來新的都市問題：環境清潔的控制，華人屬於骯髒、不潔、需要被整治的「物」，此時的衛生措施多半針對的都是租界邊緣的華人居住地區。

以衛生和警察之名進行的擴張，1897年，工部局對於1866年接管界外道路企圖進行再擴張的合法化，「此新近住民地帶衛生及警察管理之顯然必須改良。

」「此二區非待劃入工部局徵稅管理範圍以內，及無一得享衛生、警察或路燈之利。

」（蒯世勛，467-8）1915年，繼續向閘北擴張的過程中，工部局總董藍台兒（Davis Landale）提及「今其行政之區適為租界之外郊，若其關於衛生及警察等事辦理不善，於租界即險。

」（蒯世勛，p.483）
到了1910年過後，對於瘟疫的防治、疫苗的接種、妓女的性病防治、狂犬病的預防，這些才算是現代意義下的社會醫療（social medicine）或公共衛生（public health），這些措施伴隨著個人控制的技術，同時也意味著效用（utilitarian）的經濟理性逐漸成為工部局施政的考量標準。

三、共和國
晚清大思想家王韜的瀛（土需）雜志中一段與租界工部局有關的記載：「滬自髮逆圍竄，乃於北門設立會防局，單于效順，回紇助師，得收指臂支用，履奏東南之捷，是局之設，實為全局一轉機，劫之者，吾鄉潘玉泉觀察
也，髮逆既平，則有會審衙門之建，概以租界中事變繁頤，中外交參，非設專員，不足以治之也，西人于是亦立巡丁，徵屋稅，華民有選事者，率先拘繫之於室中，然後解官，名曰工部局，英法各一，各理其界中事，無越畔焉，緝奸宄，平道路，皆其專責，西人別簡紳士為之董理云。

」（王韜，p.168）王韜死於1897年，近代中國暢談共和的思想家和政治家，如康有為、孫中山都曾經拜會過他，但是對於他來說租界並不意味著任何與共和有關的問題，同樣對於康有為和孫中山來說，兩人的共和的雛型並非來自Max Weber所談論的城市，而是十八、十九世紀西方的民族國家（nation state）。

但是對於租界的工部局和商人來說，西方封建社會中的自由空氣，城市國家和共和國曾經是他們最懇切的烏托邦。

1855年工部局成立之初，被英國當局認為並不符合南京條約規定和精神，拒絕了成立自由市的企圖。

「駐華公使鮑林和駐滬英領阿利國的意見既未蒙批准，而英領阿利國所不惜引以為榮的這”一獨立自治國”（an independent, self-governed Republic）的情況，由為英國政府所擔心。

」（蒯世勛，354-5）成立工部局之後，英國大使並不承認工部局的正當性，所以當時新任英國領事麥華佗為免除責任，便在1861年尚書北京英國公使，建議由僑民公選一局長，局長決定投票、租稅、警察等事務。

一年後，工部局中的防衛委員會（Committee of Defence）中意見領袖們，上書工部局，提出改上海為自由市的大綱，英國租界的商人一直希望能夠將上海租界變成一個中文名稱為自由市，英文其實為獨立自治共和國。

租界區的商人希望成立共和國的慾望在1979-81年之間，由納稅人發動的土地章程修改草案中表露無疑，這一個土地章程的修訂將租界區的收稅、選舉、立法與行政權都規訂由工部局自行處置，無須呈請公使團批准，「工部局的權力擴大及於新稅的增征集強迫讓出地皮以為築路之用。

賦予巡捕房的權利大無限制，既得任意拘捕人民，又可一無憑單擅入私宅搜查。

在騷動或紛擾之際，工部局於立即通知領袖領事後，得自由採用工部局認為必要的處置。

義勇對受工部局總董指揮；在租界發生”危急”時，工部局得經全體或多數領事同意後，將全體居民至於戒嚴律下。

」（蒯世勛，395-6）
成立共和國的企圖有三次，雖然最後沒有成功，然而，工部局實已成為一個以董事會為最高支配機構的共和國，擁有自己的內政、司法、警察和主權，並且可以對罪犯居逐出境（ deportation）引渡（extradition）和執行戒嚴。

四、小結：緊急狀態（state of emergency）
Agemben在State of Exception與Homo Sacer兩書中，認為主權存在於某種例外狀態，透過例外狀態，主權將例外狀態變成一種常態，將外部內部化，內部外部化。

上海租界有幾次宣佈進入緊急狀態，多與中國的內亂有關，1850年代的小刀會和1860年代的太平天國，以及1900年的拳匪事件。

在內亂狀態之下，中國皇帝沒有宣佈緊急狀態，或者進入戒嚴，但是租界的領事和工部局卻宣佈租界區戒嚴，在戒嚴狀態下，許多原本非常態的市政的措施變成常態。

例如，在小刀會亂滬之後，緊接的是建立了巡捕房（police station）以及徵稅的常態化；太平天國進攻上海城及租界區之後是會審公廨（mixed court）的成立，會審公廨的幾番轉變也變成了一個獨立於中國政府和領事裁判權之外的司法審判單位。

此外如拳匪事件前後成立的工部局衛生處，在1910年的瘟疫中，與巡捕房的警察共同扮演控制疫情的角色。

公共租界的主權行使（exercise of sovereignty）一直都是以狀
一種懸置態的方式進行，不只是對於緊急狀態或戒嚴的操作利用，同時也在這一區分不明的空間（zone of indistinction）中，透過懸置主權問題，不斷地擴張租界的界線（ borderline），在地理空間上，將原本是exclusion變成inclusive exclusion，將inclusion變成exclusive inclusion 。

1927年，租界因為面臨中國內部的主權意識逐漸形成、學者透過國際法來詮釋租界問題、蔣介石軍隊的壓力，以及越界築路等等衝突，請來費唐進行租界區的研究，這份費唐法官報告同時也可以視為替工部局的非常態設置合法化的一份報告。

他提到工部局的設立「此代表會代表他們所行使的職權不再限於一道路碼頭公會所有的那些，且包括生命和財產的保護，使其不為他們所在國的內亂、租界內外的不靖和危險所影響。

此種市政機關的最初的功績之一，或者應該說因其創立而自然發生的最初又最的利益之一，便是使駐在當地的文武官員由於一種嚴重的需要而不得不採取、可是不能為任何法律原理所容許的許多辦法成為合法化。

」（費唐報告第一卷，頁36-37，英文版，Feetham, Richard, Report of the Ho. Richard Feetham C.M.G. Judge of the Supreme Court of the Union of south Africa to the Shanghai Municipal Council. 3 Vols, Shanghai: North China Daily News and Herald. 1931.）這一段話可以為這一節的緊急狀態做詮釋，同時也緊接著對於工部局各種生命政治的措施進行合法化。

「如果社會應該為此種安全的主要目的而自行組成某種實際而合法的形式是首要的，那麼欲達的次要目的在總計上也不會比較不重要些，且也只能用一種市政組織所授與的權利去達到。

一切為保持康健、維持清潔、組織警察、開發並管理歲收所必需的規程和辦法，都包括在市行政之內。

即以此目的論之，所想望也是值得想望的是，社會應該行使新法律鎖定的一切權力，自治政府，同時為公眾利益和便利目的自行徵稅。

」（ibid: 36-37）
1932一二八事變，日軍進攻上海，上海公共租界進入全面的緊急狀態，不只是上海，整個中國都進入了戰爭狀態。

上海及東北區域在太平洋戰爭期間由日軍打造了兩個大型的集中營，如何透過生命政治的觀點來看待，可能是另外一個更大的問題。

（這一篇論文屬於初探性質，因為資料蒐集的緣故，援用的資料主要多屬於1910-1930之間出版，一手資料如上海工部局的檔案以及法租界公董會的會議紀錄尚在陸續出版中，未能參考，不足之處，尚請見諒。

）
參考書目
Kotenev, A. M. 1968, Shanghai: Its Mixed Court and Council, Ch’eng-Wen Publishing Company, Taipei
Stephens, Thomas B., 1992, Order and Discpline in China--- The Shanghai Mixed Court 1991-27, University of Washington Press.
魏斐德（Wakeman Jr., Frederic)，2004，上海警察，1927-1937，上海古籍出版社 上海通社，1973，上海研究資料，中國出版社
徐公肅、邱瑾璋，1980，《上海公共租界制度》，於，《上海史資料叢刊，上海公共租界史稿》，上海人民出版社
蒯世勛，1980，《上海公共租界史稿》， 於《上海史資料叢刊， 上海公共租界史稿 》上海人民出版社
程器重，《租界與中國》，於《近代中國史料叢刊第七十四輯》，文海出版社 岑德彰，《上海租界略史》， 於《近代中國史料叢刊第六十四輯》，文海出版社
王韜，1969，瀛（土需) 雜志，廣文書局有限公司
茅盾，1980，茅盾散文速寫集，人民文學出版社。