宪法修正与国家主席职权的变迁

宪法修正与国家主席职权的变迁
——泉州师院
从1949年中华人民共和国成立至今，中国政府已经颁布实施了四部宪法。

它们是1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。

由于时代背景的不同和各自的政治环境的迥异，这四部宪法对于新中国国家建设的一些重大问题的规定各不相同。

其中，特别引人注目的是这四部宪法对中国国家主席制度的不同规定。

这四部宪法在国家主席的设置与否、职权大小、任期长短等诸多问题上存在着显著的差别，发生了重大的变化，并且这种变化在很大程度上与中国政治发展及政治民主化的进程紧密相关。

所以，研究这四部宪法在国家主席制度问题上的变迁，将有益于探寻当代中国政治发展的轨迹，管窥当代中国政治民主化的艰难历程。

一、“谁是国家元首？”——国家主席法律地位认定的变迁
在“王朝国家”时代，国家元首一般由国家的君主担任，并拥有绝对权力。

在现代意义上的“民主国家”时代，国家元首的概念发生了深刻的变化，并基本上形成了君主制下的君主和共和制下的总统（或主席）两种类型的国家元首。

当然，世界各国由于历史传统、文化结构、民族特性和经济发展水平等的不同，其国家元首的名称、职权、产生方式、任期长短等也不尽相同。

新中国成立后，中国共产党和中国政府迅速行动，通过土地改革等一系列民主改革，完成了民主革命的遗留任务，并在中国建立了新民主主义制度。

此后，经过1953年至1956年三年的社会主义改造，一种最初是参照“苏联模式”但是在其后的“中国化”实践中又逐步摆脱了这种模式并日益凸显中国特色的社会主义制度在中国建立起来。

那么，在这种全新的制度环境下，中国的国家元首是谁，或者说由哪个机关执行元首职权呢？
1954年9月20日，中华人民共和国第一部宪法获得通过。

这就是著名的“五四宪法”。

在这部宪法的草拟过程中，就有人提出国家主席的法律地位问题，并在宪法草案上加入了“中华人民共和国主席为国家之元首”①的字样。

但是，在接下来的对宪法草案的讨论中，宪法起草委员会的许多代表特别是毛泽东本人都对这一提法提出了反对意见。

他们认为这一提法与中国的国体、政体不和，也与宪法的本意不相符合，不科学，所以还是不写为好。

最终，中共中央对于各种修
改意见都考虑过，最后认为还是取消比较好。

这样，对于国家主席的法律地位，这一部宪法没有做出明确的规定。

但是，在宪法公布前的9月15日，刘少奇在一届全国人大一次会议上作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，对国家元首问题进行了说明。

他说：“我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。

我们的国家元首是集体的国家元首。

”
按照刘少奇的说法，全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席共同构成了中国的国家元首。

实际上，在这部宪法公布之后的政治生活中，由于主席在国家机构体系中所处的位置，又由于主席从事着，特别是在程序上从事着一般应由国家元首从事的活动，而且享有国家元首的礼遇和尊严，因此，国际、国内均把国家主席视作中华人民共和国的国家元首。

而且，事实表明，自从1954
年宪法颁布实施以来，无论是全国人大常务委员会的委员或者是委员长、副委员长，都不居于相当于国家元首的位置，都没有从事一般应由国家元首从事的活动，享有国家元首的礼遇和尊严。

所以，中国的国家元首在宪法的文字上虽然并没有出现，但中华人民共和国主席乃是国家元首，这应是不争的事实。

1975年，新中国第二部宪法颁行。

在这一部宪法中，国家主席的建制被正
式取消，“中华人民共和国主席”一节在宪法中也被删去。

与此同时，全国人大常务委员会则继续拥有“召集全国人民代表大会会议，派遣和召回驻外全权代表，接受外国使节，批准和废除同外国缔结的条约”等系列权力，成为事实上的国家元首。

不过，“七五宪法”同时也把“五四宪法”所规定的由国家主席行使的另外一些职权，改为由中共中央主席行使，包括：“提议任免国务院总理和国务院的组成人员”，“统率全国武装力量”等。

这就使中共中央主席同时具有了国家元首的部分职能。

“文化大革命”后，在华国锋的主持下，新中国第三部宪法——“七八宪法”于1978年获得通过。

这部宪法对于国家主席的态度没有发生变化，仍然坚持不设国家主席。

有所改变的是，“七八宪法”对全国人大委员长的职权进行了清晰的规定，并给予这一职位相比“七五宪法”而言更多的权力。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了中华人民共和国成立后的第四部宪法——“八二宪法”。

“八二宪法”在第三章国家机构中开列了“中华人民共和国主席”一节，恢复了国家主席建制。

这部宪法对国家主
席的规定基本上沿袭了1954年“五四宪法”中的相关规定，并对主席职权进行了部分更改。

根据1982年通过的《中华人民共和国宪法》第三章第二节的规定，中华人民共和国主席拥有根据全国人大和其常委会的决定公布法律、任免国务院总理和国务院其他组成人员、发布特赦令、宣布战争状态、发布动员令、授予国家勋章；代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人大常委会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定等重要职权。

但与此同时，该部宪法取消了“五四宪法”中原本属于国家主席的两项职权，包括召开最高国务会议和统率武装力量。

这实际就使国家主席从原来的实权元首成为虚位元首。

此后，“八二宪法”虽于1988年4月、1993年3月、1999年3
月和2004年3月经过四次修正，但每次都继续维持国家主席的建制，最终使国家主席制度得到了真正的确立。

从新中国建立至今，四部宪法分别对国家主席的法律地位进行了不同的规定。

国家主席的建制也从有到无，又从无到有，出现了长期的反复。

经过上述反复与变迁，国家主席的重要性终于得到确认，国家主席的国家元首地位也最终得以确立下来。

二、“设不设国家主席？”——关于国家主席设立与否的争论
国家主席一职在当代中国历史发展的不同时期发挥着不同的作用。

但是，毋庸置疑的是，国家主席这一职位对中国而言是不可或缺的。

这应该是一个常识，但是这个常识在中国被人们所广泛认同却经历了多次的历史反复。

1949年中华人民共和国成立之时，并没有设置国家主席一职，而是设立了
中央人民政府主席，由毛泽东任主席一职。

1954年，在起草新中国第一部宪法时，中共中央决定更改国家的机构设置，设立国家主席一职。

对此，毛泽东认为，“我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。

……设国家主席，在国务院与全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。

”在共和国第一部宪法设立主席一职后，毛泽东理所当然地成为中华人民共和国第一任国家主席。

但是，到了1957年，毛泽东却提出准备退居二线，不当国家主席，并且为此发表了声明。

因此，1959年召开的第二届全国人民代表大会没有再选
举毛泽东，而是选举刘少奇为中华人民共和国主席。

此后，毛泽东没有再担任国家主席一职。

“文化大革命”开始后不久，国家主席刘少奇被打倒。

自那时起，
国家主席一职便长期空缺。

这在政治上是不正常的状态，不可长此下去。

但对毛泽东来说，他既不便再去担任这一职务，也不愿再看到第二个刘少奇式的人物担任国家主席的情形出现。

因此，为了解决种种矛盾，最好的办法只能改变体制，不设国家主席。

这也许是毛泽东经过反复思考之后做出的决断。

1970年3月，经过长期考虑后，毛泽东向中央提出召开第四届全国人民代表大会和修改宪法的意见，并建议不设国家主席。

但是，在毛泽东已明确表示不设国家主席的情况下，中共中央内部多数人仍希望设立国家主席一职，并由毛泽东担任国家主席。

对于中共中央关于国家主席问题上的上述态度，毛泽东多次提出了反对意见。

即便如此，中央内部关于这一问题的意见仍然没有达成统一。

就在九届二中全会召开的前一天——1970年8月22日，当中央政治局常委开会时，除毛泽东外，其他四位常委仍然一致同意设立国家主席。

对于这一意见，毛泽东再次表示了反对。

他指出：设国家主席，那是个形式，我提议修改宪法就是考虑到不要国家主席。

如果你们愿意要国家主席，你们要好了，反正我不做这个主席。

在这一次讨论中，支持设立国家主席的意见明显处于压倒性的多数。

但是在当时那种个人迷信、个人崇拜盛行的年代，毛泽东的话无疑具有最后的决定权。

所以中共中央高层就只能服从毛泽东的决定，不再提议设立国家主席。

但是，在第二天会议开始后，林彪却突然行动，在没有与其他常委打招呼的情况下抢先发言，主张设立国家主席，并得到了许多与会者的支持。

在这种情况下，毛泽东对支持设立国家主席的林彪等人进行了严厉的批评，并指出：“设国家主席的问题不要再提了……如果再继续这样搞下去，我就下山，让你们闹；再不然，就辞去党中央主席职务。

”由于毛泽东的坚决态度，会议决定停止关于设立国家主席的讨论，恢复原定议程，并按照毛泽东的意见，没有设国家主席。

而且，以这一事件为导火线，最终导致了毛泽东与林彪的分道扬镳。

“文化大革命”后，华国锋选择了“两个凡是”，选择了继承，而不是批判、扬弃毛泽东的思想中的错误。

1978年宪法就是在这种背景下制订，并颁行全国的。

在这一部宪法中，原“七五宪法”中与毛泽东的设想有关的内容，在此都得到了保留，没有进行任何改动。

邓小平复出以后，对华国锋等人的上述做法进行了针锋相对地批评，并逐渐扭转了局势，使国家政治生活开始向正常的方向迈进。

新中国成立后的第四部宪
法的起草、制订工作也在这种形势下展开了。

1980年8月30日，中国共产党中央委员会向第五届全国人民代表大会第三次会议主席团提出《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》，正式提出了宪法修改的任务。

在此次宪法修改和意见征询过程中，与会代表、专家学者、各界群众各抒己见，表达了自己对宪法修改工作的看法。

其中，对于国家主席设置与否的问题，大致形成了三种不同的意见：一、设立国家主席；二、不设国家主席，由人大委员长或国务院总理改称主席，并行使元首职权；三、建议人大常委会改称为“常务主席团”，委员长即是该主席团主席，实行集体领导。

在上述三种意见中，第一种意见居于压倒性的多数，并得到了邓小平的明确支持。

但是，由于邓小平多次在公开场合声称他不会担任国家主席，因此，当时有许多人说：如果要设国家主席，只能由邓小平同志担任，但是小平同志又不愿意担任，所以只好不设国家主席。

在此之后，国家主席的设置与否又成为一个非常敏感的问题，一时之间无法决断，并引起了国际、国内各界的广泛关注。

甚至有一些媒体对我们关于国家主席的争论认定为中共内部的“权力之争”，并认为“问题的症结不只是在是否重设国家主席一点上，而是重设国家主席该由何人出任的一点关键上”。

在这一关键时刻，邓小平指出：“除了我，别人也可以担任。

”同时，他进一步强调指出：“如果国家需要就设立，不能从对某一个人的考虑来确立我们国家的体制”。

最终，在邓小平的坚持下，恢复设立国家主席的决定没有再出现反复，并于1982年12月4日随着宪法的通过而得到正式确认。

而且，再未出现任何改动。

自1954年宪法规定设立国家主席到1982年宪法恢复设立国家主席，国家主席的设立与否一直是一个争论不休的热门话题。

伴随着这个话题的消逝，新中国实现了从“因人设事”到“因事设职”的巨大转变，中国的政治文明也取得了巨大的进步。

三、“终身还是限期？”——国家主席任期时限的变迁
1954年公布的“五四宪法”第39条规定：“中华人民共和国主席任期四年”。

但是对于主席在任期四年之后是否可以连任，可以连任几届，是否可以终身任职，都没有做出明确的规定。

也就是说，只要国家主席身体健康，愿意继续担任主席职务，那他（她）就有可能一直当下去，成为事实上的终身制元首。

实际上，在对宪法草案初稿征求意见时就有人对这一问题提出意见，并建议“应规定‘连选得连任’和可连任几次”。

但是这条意见在此后的讨论中并没有被提及，也没有写入宪法。

那么，为什么宪法起草委员会没有重视这条意见，为什么“五四宪法”会出现今天看来如此之大的制度漏洞呢？笔者认为，原因可能在于以下三个方面。

第一，当时作为“五四宪法”重要参考的宪法大多没有连任限制。

1954年1月15日，毛泽东在关于宪法起草小组的工作计划给刘少奇并中共中央的电报中指出，此次宪法制订主要参考的文件包括：1918年苏俄宪法，1936年苏联宪法，罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法，1913年天坛宪法草案，1923年曹锟宪法，1946年蒋介石宪法，法国1946年宪法。

在上述10部供参考的宪法中，除法国1946年宪法明确规定“大总统……连选得连任但以一次为限”外，其它宪法都没有明确规定国家最高领导人的连任限制问题。

因此，可能是借鉴上述宪法特别是社会主义国家宪法的缘故，中国的宪法制订者们没有将限制任期的问题加入到宪法条文中去。

第二，从中国的历史文化传统、当时国际国内的形势和当时党内、国内的大众心理而言，限制任期的提议并不现实。

在经历了长期的革命斗争之后，党内和国内很多人对毛泽东有着极大的感激和崇拜之情，并对他寄托着无限的期望。

因此，他们希望毛泽东可以长期甚至是终身担任党和国家的最高领导人，而不愿意看到他从领导岗位上走下来。

可以作为佐证的是，在第一部宪法起草委员会成员陈叔通和黄炎培于1957年5月听闻毛泽东决意不再担任下一届国家主席后，当即给刘少奇和周恩来写了一封信，指出：“台湾尚未解放，国际两大阵营尚在剧烈斗争的时候。

在此期间，最高领导人还是不更动为好。

诚然要强调集体领导，但在短期过程中全国人民还认识不清楚，集体领导中突出的个人威信，仍是维系全国人民的重要一环。

似应再连一任，而于宪法第三十九条第二项‘任期四年’下加一句‘连选不得过两任’，则以后依法办事，可以解除全国人民的种种惶惑。

”上述二老的话应该代表了当时很多人的心声。

因此，在1954年宪法制订的时候，限制国家主席限期的建议不可能获得通过。

第三种可能在于，当时的宪法起草委员会成员都十分清楚，根据宪法产生的未来的国家主席确定无疑会是毛泽东。

因而，在中国文化传统的潜在作用和宪法草案初稿执笔人复杂心理的双重作用下，他们有可能对限制任期问题持谨慎，甚至是忌讳的态度。

这也就是毛泽东后来所讲的“因人设事”。

在毛泽东决定辞去国家主席后，他曾经提出修改宪法，限制国家主席任期的考虑，但后来没有成行。

在此后的时间里，由于担任国家主席的刘少奇与担任党中央主席的毛泽东之间的矛盾逐步升级，毛泽东改变了对国家主席一职的态度，坚决不再设立国家主席。

国家主席的建制不复存在，而其任期长短与连任与否更是无从谈起。

1982年，新中国第四部宪法得以通过。

在这一部宪法中，除恢复了原“五四宪法”中关于国家主席的建制以外，还更改了国家主席的任期时间，将主席的任期时间由原来的四年改为五年，且“每届任期同全国人民代表大会每届任期相同”，以保证权力的正常过渡与衔接。

而且，该宪法还增加了对国家主席连任的限制，明文规定国家主席“连续任职不得超过两届”。

在经历了多次的反复后，中国的国家主席制度得以确立，其职权范围亦最终固定下来。

根据1982年宪法规定，“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。

”而且，“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。

”
在拥有上述权力的同时，根据“八二宪法”的规定，中华人民共和国主席不再拥有原“五四宪法”赋予国家主席的两项权力：即召开最高国务会议和统率武装力量的权力。

这就在实际上使国家主席从原来的“实权”元首变为“虚位”元首，国家主席只在形式上代表国家，象征国家。

纵观这四部宪法关于国家主席任期时限的规定，我们可以发现，经过历史的反复，新中国宪法对国家主席的任期长短的规定更具合理性和可操作性。

同时，宪法对于国家主席作出了连任限制，以防止事实上的终身制。

这无疑再次从制度上体现了新中国民主制度的完善和中国共产党对自身要求的提高。

四、余论
新中国成立60年来，中国社会各项生活不断发展，发生了翻天覆地式的巨大变化，而历次宪法中关于国家主席制度的变迁亦是这种巨大变化与发展的缩影之一。

纵观这四部宪法，我们不难发现，从“五四宪法”到“七五宪法”，再到
“七八宪法”，直到现今仍在实行的“八二宪法”，当代中国在关于国家主席制度上的认识逐步明确，逐步深化，逐步发展。

首先，经过多次的历史反复，1982年宪法即现行宪法最终基本结束了国内关于国家主席法律地位的争论，明确了中华人民共和国主席在国际国内的重要地位，确立了国家主席在国际国内各项事务中实际上的元首地位。

第二，在对于设不设国家主席的问题上，新中国从原来的“因人设事”到今天的“因事设职”，经历了一个从人治到法治的艰难过程。

第三，在国家主席的任期时限问题上，新中国经历了从事实上的终身制到现今明确规定任期与连任时限的巨大变化，更大程度地体现了新中国政治民主的发展。