义务教育年限的国际比较

义务教育年限的国际比较

教育不是纯公共产品，但由于教育所具有的利益外溢，投资周期长，投资效益不明显、不确定等特性，世界各国还是将它作为一项重要的公共事业，对教育大力支持。根据受教育者接受教育的层次不同，我们把教育分为基础教育、中等教育和高等教育。其中，基础教育的正外部性最强，具有典型的公共产品的特性，因而各国普遍将其作为义务教育由政府免费提供。我国实行的就是从小学到初中的九年制义务教育，义务教育也被划入基本公共服务的范畴。近年来，不断有人提议将我国的义务教育年限延长到12年，对此有人支持，有人反对。那么，义务教育的年限该不该延长？我国目前是否具备延长义务教育年限的条件？我国的义务教育该朝什么样的方向发展？要回答这些问题，我们不妨先放眼全球，看看其他国家的义务教育年限和政策是怎样的，从中寻找我国义务教育可借鉴之处。

义务教育起源于德国。宗教改革后，1619年德国魏玛公国公布的学校法令规定，父母应送其6—12岁的子女入学，这是最早的义务教育。工业革命后，为了普及文化知识，英、法、美、日等资本主义国家都实行了义务教育，且义务教育年限不断延长。20世纪以后，很多发展中国家也开始实行义务教育。大多数国家提供的都是完全免费的义务教育，即把义务教育作为一项公共服务，由政府免费向公众提供。

各国义务教育年限的长短，大多是由该国经济发展水平、人口规模、文化教育程度等因素决定的。根据联合国教科文组织2000年的统计，世界上至少有185个国家和地区推行了义务教育。各国义务年限差别较大，最短的只有4年，最长的达到了13年。对不同义务教育年限国家的数量进行统计，可得到下表。

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表1 国际义务教育年限统计

从表中数据可以看出，实行9年义务教育的国家最多，达到39个，占到总数的21.08%。所有国家义务年限平均数为8.89年，中位数为9年。实行12年及12年以上义务教育的国家只占到总数的10.81%。可见我国实行9年义务教育，是处于国际义务教育年限的中等水平。

虽然9年义务教育是国际主流，但实行9年以上义务教育的国家也有75个，占总数的40.54%，这说明实行9年以上义务教育的国家还是很多的。目前，美国、英国、德国等发达国家大部分都实现了12年或13年的义务教育，即使一些发展中国家，义务教育年限也达到或超过了10年。例如，非洲国家纳米比亚实行了10年义务教育，古巴即使在最困难的时候，仍然实行12年免费义务教育。随着知识经济时代的到来，为了提高公民素质，发展科学技术，大多数国家义务教育年限有进一步扩大的趋势。

义务教育年限的选择，要受到经济发展水平、国家对教育的投入水平、人口规模等诸多因素的影响。为了更准确地反映义务教育年限和相关变量之间的关系，有学者利用2000年132个国家的数据，建立了一个计量回归模型：Length=7.599+0.00008515GDPPC+0.155Percent

其中Length 表示对应于不同经济发展水平和教育投资比例下相应的国际平均义务教育年限( 年)，GDPPC 表示人均GDP(美元)，Percent 表示公共教育经费占GDP 的比例(只取百分数的分子)①。

①刘彦伟，文东茅：义务教育年限的国际比较，教育科学，2006，（5）

假设时间因素对该模型不产生影响，下面利用2012年我国人均GDP、财政性教育经费占GDP的比重数据测算最适合于我国的义务教育年限。2012年我国人均GDP为6100美元，财政性教育经费占GDP的比例为4.28%，代入上述回归方程，可得义务教育年限为8.13年。这说明，目前的人均GDP和教育支出水平，尚不足以保证9年义务教育的良好实施。

这一计算结果跟我国义务教育的现状还是比较吻合的。我国实行义务教育的时间虽然很长，但过去的义务教育并不是完全免费的义务教育，只是最近几年才实现了完全免费。当前义务教育存在的最大问题是教育不公平问题。我国教育资源分配严重不均衡，城乡之间、不同地区之间教育水平差别巨大，特别是一些农村中小学，教学设施陈旧简陋、师资力量不足、生源流失的问题非常严重。上世纪90年代民办学校开始兴起，地方政府为了摆脱财政压力，开拓财源，把义务教育扔给了市场，热衷于把教育办成产业，这就导致了公立学校的进一步衰落，公立学校和民办学校之间的差距越来越大；又由于民办学校以盈利为目的，政府对它们又缺乏有效的监管，许多贫困家庭的孩子因支付不起高昂的学费失去了接受优质教育的机会。教育领域的市场化虽然帮政府甩掉了一个大“包袱”，但在这一过程中，公众平等的受教育权却丧失了。

我国义务教育的不公平是由政府对教育的投入严重不足，教育支出结构不合理，盲目进行教育市场化造成的。我国公共教育经费占GDP的比例2012年才超过4%，而很多发达国家1995年这个比例就超过了5%。我国十分有限的教育经费的分配也极不合理。政府的教育支出主要向高等教育和城市倾斜，农村获得的义务教育经费很少，这导致农村和城市教育资源的严重不平衡；因为基础教育由地方政府负责，而我国本来就存在地区间经济发展水平的巨大差异，再加上分税制改革后地方政府（主要是县乡两级政府）缺乏稳定的主体税种，转移支付制度也不完善，不同地区的教育发展水平差别也很大。教育市场化是拓宽教育筹资渠道、减轻政府财政负担、提高教育供给质量的有效途径，但教育市场化并不等于政府可以放弃在教育方面的责任，减少对教育的投入。而我国教育市场化的过程中，政府对教育的公共支出在急剧缩小，政府对民办学校也缺乏有效的引导和监管。

综上所述，我国目前的当务之急，不是延长义务教育年限，而是高水平、高质量地普及和巩固9年义务教育，实现义务教育的公平。首先，政府在义务教育

中应发挥主导作用，要提高财政性教育经费占GDP的比重，把教育作为一项重要的民生工程，不断增加投入。只要能减少政府对市场的干预，压缩经济建设支出，扭转行政管理支出居高不下的局面，坚决遏制修建楼堂馆所、公款吃喝、公款旅游等不正之风，政府是完全有足够的资金投入教育的。其次，优化教育支出结构。基础教育与高等教育相比，前者的外部效应大于后者，所以应压缩对高等教育的投入，更多地依靠社会力量兴办高等教育，政府的教育资金应主要用在义务教育上。加大对农村义务教育的投入，改善农村公立学校的教学设施，加快学校标准化建设，提高农村教师的待遇。第三，政府是提供义务教育的主体并不排斥民办教育，政府需要做的，是加强对民办学校的引导和监管，通过税收优惠、补贴等措施鼓励社会资本投资办学，支持民办学校发展，形成多元化的教育筹资格局。最后，借鉴民办学校在管理上的优势，推动公立学校人事管理改革，增强公立学校的活力，改变一些学校效率低下，人浮于事，官僚主义严重的状况。例如，给公立学校更多的人事自主权，将绩效工资制度真正落到实处等。

在经济发展越来越依赖于劳动者素质提高和技术进步，延长义务教育年限已成为世界性趋势的背景下，政府在完善9年义务教育的同时，也要把延长义务教育年限作为一个长期的奋斗目标。随着经济的发展和财政教育投入比重的提高，待条件成熟时，可以考虑适当延长义务教育年限。我认为首先应把学前教育纳入义务教育。虽然学前教育并不完全具备公共产品的属性，但政府免费提供学前教育对社会公平意义深远，因为学前教育的公平是整个教育公平的起点。