征收拆迁中的补偿机制及救济途径

征收拆迁中的补偿机制及救济途径
作者：姚爱平
来源：《中国·东盟博览》2014年第01期
【摘要】对于城市房屋拆迁，结合2011年1月21日，国务院公布并施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

本文力图从征收补偿的主体、范围、补偿途径的缺陷及纠纷救济途径等方面来论述。

第一，被征收房屋的价值的补偿不仅应当包括房屋所有权的价格还应当包括房屋所占范围内的土地使用权的价格；第二，将现实物质利益的完全补偿原则明确纳入法条之中；第三，提出救济途径：集体评估机制、试图建立专门、独立的行政裁决机构、行政机关内部的监督制衡与权力制约。

【关键词】征收拆迁；征收补偿；征收原则；征收纠纷救济
Abstract： This article seeks compensation for expropriation in terms of the subject， scope，compensation pathway defects and disputes relief and ways to discuss. First， compensation for expropriated value of housing should include not only the price of home ownership should also include the price of land use rights in the house occupied by the range； second， to fully compensate for the real material interests principle explicitly incorporated into the statute； third， the proposed relief route： a collective evaluation mechanism， trying to establish specialized， independent administrative ruling body， the internal checks and balances with the executive power restriction
Keywords： Expropriation； expropriation compensation； levy principles； expropriation disputes relief
文章编号：1673-0380（2014）01-0113-02
对于城市房屋拆迁，我国现今还没有相关完善的法律出台，对该问题进行了具体规定的只有2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》，但是由于制定的时间过早，近年来问题丛生，基于城市房屋拆迁问题一直影响着整个社会的稳定，2011年1月21日，国务院公布并施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

该条例与之前的《城市房屋拆迁管理条例》相比有很大的进步。

例如：从条例名称来看将“房屋拆迁”变更为“国有土地征收”这说明立法者意识到了存在与房屋之下的土地使用权的转让问题等。

当然补偿机制中还有很多问题依然存在，但是最明显的缺憾是补偿范围方面并没有将关于补偿的原则纳入其中，以及对于补偿纠纷的救济途径都是本文要着重论述的问题。

一、补偿机制
从法律角度讲，我国《宪法》规定，“国家依据法律规定保护公民的私有财产权和继承权，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿，任何人不得剥夺公民的私有财产”。

2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋，但应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

”若从价值论来看这是个人利益与集体利益的博弈。

应该正确处理集体利益与个人利益之间的关系，充分保护公民的合法权益。

房屋拆迁固然是政府从整个城市发展的整体利益出发做出的决策，但个体的利益同样应该得到维护。

当少数人的利益为了整体利益而做出牺牲的时候，也必须应当获得适当方式的补偿。

由此看来，似乎对是否应给与补偿并无争议性，主要的社会矛盾争议点集中在补多少即补偿范围、怎么补即补偿途径或程序方面。

（一）补偿范围
1、房屋价值的内涵
政府在拆迁中一方面要将城市建设所带来的正的外部性在公民与政府之间合理的分配，也要将负的外部性分散开来，进行成本分摊。

这就要求我们要对拆迁补偿的范围等进行较为合理的规定。

1《征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

”这里被征收房屋类似房地产的市场价格是由房屋所有权价格和该房屋占用范围内的土地使用权价格两部分构成的。

也就是说，对被征收房屋价值的补偿是包含对被征收房屋所占用的土地使用权的补偿。

原因是：房屋拆迁的真正目的在于获得负载房屋的土地的使用权，而非其上的建筑物。

拆迁人以此为目的却不必为此利益的获得去付出相应的对价，不合常理；其次，土地使用权作为用益物权已被《物权法》所确认，用益物权最重要的特征就在于其使用权能。

拆迁人剥夺了土地使用权人的权利，就必须按照民法上等价有偿原则予以补偿；再次，虽然产权调换可以给土地使用权人一定补偿，但不可否认的是，拆迁前土地使用权的价值和拆迁后土地使用权再次出让的价值，二者间存在很大的一个差额，这个差额在房屋拆迁时应该得到补偿。

对于房屋拆迁时的房屋之上的土地使用权，应按照剩余年限对其残值予以补偿。

那么，土地使用权的价值又如何确定？《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。

”这里所考虑的估价因素“区位、占地面积、土地使用权”都是与土地使用权价格密切相关的因素。

同时应该看到，区位、土地使用权性质和剩余使用年限均对应的是评估时点，即房屋征收公告之日。

也就是说，对土地使用权价值的补偿是房屋征收公告之日的价值[]。

这样看来，被征收房屋的价值的补偿不仅应当包括房屋所有权的价格还应当包括房屋所占范围内的土地使用权的价格，而且土地使用权的价格还是可以具体确定的。

但是从实际操作来看，对土地使用权均没有补偿，这就使得被拆迁地与迁入地之间的级差效益落入政府和国家的囊中。

这无疑对缓解社会矛盾有害而无益。

对搬迁者来说极为不公。

难道这就是法律条文中所谓的适当的、公平的补偿？民众期待的公平补偿原则？
2.补偿原则---现实物质利益的完全补偿原则
行政征收的初衷应该也是一种互利的过程，至少是不带来损害的。

根据经济学上原理：如果既定的资源配置状态的改变使得至少有一个人的状况变好，而没有使任何人的状况变坏，则认为这种资源配置状态的变化是“好”的；否则认为是“坏”的。

那么衡量为“好”的状态改变称为帕累托改进。

2目前我国城市房屋拆迁在很多情况下显然没有带来这种状态，其直接表现为拆迁主体一方得到了利益，并且此利益不少于另一方利益的损失.其深层次的原因在于：社会资源再配置的过程中，被拆迁者的权利总是被剥夺.在这场博弈运动中，地方政府得到了可观的利益，而政府应尽的义务却时常未得到很好的履行.那么正如上文所述，如若不使被拆迁方利益减少，就应该至少给与其不少于现有利益的补偿。

所以笔者主张现实物质利益的完全补偿原则。

具体来说应该是直接的损失、物质的损失、确定的损失。

在笔者看来，“公平”“合理”“适当”这些词汇不免过于模糊，往往给自由裁量权以较大空间，也给权力寻租以可乘之机。

这种原则下的弊端就是拆迁户策略性地漫天要价往往使得谈判旷日持久，这就需要后文阐述的有效的补偿程序予以解决。

（二）补偿程序的缺陷---补偿协议和补偿决定的缺陷
补偿程序中存在问题最多也是矛盾最突出的便是补偿协议和补偿决定部分。

一是补偿协议的缺陷：新《征收与补偿条例》简化了房屋补偿程序的规定，房屋征收部门与被征收人之间应当订立补偿协议，根据其立法目的及为此设置的救济途径，该补偿协议应属于民事协议双方。

一经签署补偿协议，房屋征收部门即应履行补偿义务，被征收人则应在约定期限内清理房屋内物品完成搬迁。

否则另一方有权依法提起民事诉讼申请法院强制执行。

补偿协议的行政机关不再处理补偿协议履行过程中引发的民事争议。

关于补偿协议的性质其本应是作为平等的民事主体即房屋征收部门和被征收人在平等的基础上，基于双方真实的意思表示，签订的对双方都具有法律约束力的民事合同，因此房屋征收部门和被征收人一旦达成拆迁补偿安置协议就应当视为民事主体签订了一份民事合同，其民事法律关系受《民法通则》和《合同法》的调整。

根据民法原则，合同一方在签订合同后反悔的只要有正当理由，可以起诉到人民法院请求变更或者撤销合同。

但从制度建构和实践看，被征收人与房屋征收部门都不可能处于平等法律地位，首先，据以签订补偿协议的基础征收补偿方案作为房屋征收决定的一部分，其制定过程是一个行政程序，被征收人并不能直接参与制定；其次，被征收人如不愿订立补偿协议即可能面临房屋征收部门径自依据征收补偿方案作出补偿决定的压力，而补偿决定作为行政行为一经作出即具有法律效力，尽管现行法律之中规定了一些前置途径，但实践中行政相对人采用的很少，在行政复议或行政诉讼期限过后就产生强制执行力，在补偿协议的性质上如作为民事制度设计，这并没有给被征收人充分的谈判余地，也未将被征收人真正赋予一种平等的法律地位。

二是补偿决定方面的问题：《征收与补偿条例》第26条规定，房屋征收部门与被征收人之间无法达成补偿协议时，作出房屋征收决定的机关可按照征收决定中载明的征收补偿方案，
作出补偿决定并予以公告。

补偿决定与补偿协议不同，但与行政裁决一样均属具体行政行为，被征收人对之不服可依法通过行政复议或行政诉讼途径获得救济补偿，补偿决定实质上是将补偿协议订立过程中的民事谈判失败情形转换为行政过程。

如果拆迁人与被拆迁人未能按照《征收与补偿条例》25条所言就补偿方式、补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房，停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议，那么由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼（26条）。

被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行（28条）。

然而，问题在于拆迁户申请行政复议或提起行政诉讼几乎不可能赢得官司，法院的强制拆迁实质上给了房屋征收部门最后通牒的权力。

所以很难从根本上解决问题。

为了防止这种情况发生，这种补偿纠纷如何从源头上获得救济呢？
二、补偿纠纷的救济途径
第一，集体评估机制：有学者主张3：采用变通的办法，通过一个公共选择或集体谈判的方式决定补偿价格，对同类拆迁户给予同样补偿，这个公共选择机制的要点在于至少保护拆迁户的现状，因为只有基于现状的补偿才不会招致激烈的抗争。

在某些情况下，市场估价的成本可能过于昂贵，或者存在市场失灵的情形，那么集体估价就更为可求，在房屋拆迁中，正是公共利益的存在使得市场估价失效，而集体估价更有效率。

第二，建立专门、独立的行政裁决机构，摆脱法院尴尬境地，由专门机构介入因房屋征收补偿相关行政行为引发的诉讼4。

防止法院不予处理而带来的行政强制执行，当事人再依据现行法律将法院拉入其中的恶性循环。

第三，将补偿原则这一项写入法条原则之中。

从《国有土地上房屋征收与补偿条例》正文就不难看出，该条例用了大篇幅来规制暴力强拆中损害被征收人利益的情形，目的就是要减少城市房屋拆迁中的纠纷。

但条例将之前征求意见稿中的补偿原则删除了，这一改变不免让人感到缺憾。

5虽然条例第三章专章规定了补偿问题，但是现实生活中的很多纠纷就是因为补偿问题不能公平合理地解决产生的，而且，相继而来的2012年最高法的司法解释规定：征收补偿决定存在明显不符合公平补偿原则等情形的，人民法院应当裁定不准予执行中出现了“公平补偿原则”的字眼儿，这不禁令我们困惑，公平补偿原则从何而来，公平补偿原则是什么？判断标准是什么？因而，我们说，将补偿原则、标准给予一定程度的明确将是我国法治进步的空间。

有必要将补偿原则写入法律之中。

总之，房屋拆迁权的局限性和危险性在于其容易被滥用，因为我们是土地公有制，在拆迁中所涉及的不仅仅是法律规范，还有很多的政策因素，政策的灵活性更增加了被拆迁人的利益风险。

因此，在房屋成为我国公民最主要的财产的情况下，对于因城市发展需要而放弃产权的被拆迁人来讲，充分的补偿和最小化的拆迁损失应当是最基本的要求，法治所要求的不是消除房屋拆迁行政权而是使其达到制约与平衡。

注释
1、重构以公共利益为前提的城市房屋拆迁补偿制度---基于实证分析的框架，刘沛佩，广西政法管理干部学院学报，第24卷第3期，2009年5月
2、《从帕累托最优理论看我国城市房屋拆迁》，范立荔，温州大学学报·自然科学版，第33卷第4期，2012年8月
3、现状还是底线----征收拆迁中的补偿与规则适用，丁利、韩光明，政法论坛，2009年5月，第30 卷第3 期
4、论城市房屋搬迁中的行政决定与诉讼选择，吴旅燕，福建论坛人文社会科学版2012年第9期
5、刘思琦，城市房屋拆迁的合理性判断标准，政法论坛，2012年5月
作者简介：姚爱平（1988-5），女，满族，河北沧州人，中央民族大学法学院2011级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学。