《全国土地整治规划(2011-2015年)》解析

《全国土地整治规划（2011-2015年）》解析

贾文涛〃武汉，2012.3.27

3月16日，国务院正式批复《全国土地整治规划（2011-2015年）》（以下简称《规划》）。自2010年5月19日部长办公会审议通过新一轮土地整治规划编制工作方案以来，《规划》议题三上部长专题会、三上部长办公会、三上国务院、六上中央政府门户网站，历时一年零十个月，终于划上了圆满的句号。《规划》的批准实施，正式拉开了新一轮土地整治和高标准基本农田建设的大幕。与2010年实施到期的土地开发整理规划相比，本轮《规划》由国务院直接批复给各省级人民政府和国务院有关部门，其重要性、权威性、严肃性由此可见。《国务院关于全国土地整治规划（2011-2015年）的批复》（国函﹝2012﹞23号，以下简称《批复》）明确提出：“涉及土地整治活动的相关规划，应与土地整治规划做好衔接，确保规划有效实施。”

《规划》分析了当前我国土地整治面临的形势，明确了今后一个时期土地整治总体战略，确定了“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田、补充耕地2400万亩等一系列目标，全方位描绘了我国“十二五”时期土地整治的宏伟蓝图。《规划》作为指导全国土地整治工作的纲领性文件，既是规范有序推进土地整治的基本依据，也是大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的基本依据。

一、《规划》编制背景

背景一：土地整治本身正在发生深刻转变。十余年来，我国的土地整治走过了不平凡的发展历程。1999年实施的《土地管理法》提出“国家鼓励土地整理”，后来陆续出现了很多概念，如土地开发整理、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地整治、土地综合整治、农村土地整治、土地开发整理复垦等，甚至不同的概念在中央文件里同时出现，造成了概念和理解上的混乱。编制新一轮土地整治规划，我们必须首先在概念上进行统一——我们选择了“土地整治”。

从土地开发整理到土地整治，不仅仅是概念上的变更，其内涵和外延也发生了深刻的变化。在范围上，已由相对孤立的、分散的土地开发整理项目向集中连片的综合整治转变，从农村延伸到城镇；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变。土地整治发展到今天，可以概括为是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，从内容上包括农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、未利用地开发和土地复垦。

土地整治的内涵外延不断拓展，已经由自然性工程转变为综合性社会工程，成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台，土地整治已上升为国家层面的战略部署，对国家粮食安全战略、社会主义新农村建设战略、城乡统筹发展战略和节约优先战略起到了重要的支撑作用。当前和今后一个时期，大力推进土地整治的条件已经具备。同步推进工业化、城镇化和农业现代化，加快建设资源节约型、环境友好型社会，既对开展土地整治提出了更高要求，也为其创造了有利条件。

背景二：中央领导高度重视规划对土地整治工作的规范和引领作用。温家宝总理指出，农村土地整治是一项重大工程，这么一大笔投入，关键在规划好、使用好、监管好。2011年7月20日，国务院第164次常务会议提出，制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。李克强副总理要求，要注意总结土地整治经验，使其依法、依规有序进行，并符合相关规划。回良玉副总理强调，土地整治是一件大事、要事、难事，一定要坚持以农用地整治为重点，坚持规划先行，有序推进。中央领导的重要指示为土地整治规划编制工作指明了方向。

背景三：“十一五”、“十二五”交替之际，中央有关文件、法律法规及系列规划的出台为土地整治规划编制提供了重要依据。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发…2010‟47号）是关于土地整

治工作的第一个中央文件，明确了今后一个时期土地整治工作的总体要求，同时指出土地整治规划是保障土地整治活动健康有序推进、合理安排项目和资金的基本依据。《土地复垦条例》、经济社会发展“十二五”规划纲要、全国主体功能区规划、国家粮食安全中长期规划纲要、全国新增1000亿斤粮食生产能力规划、中国农村扶贫开发纲要、20多个区域发展规划、国土资源“十二五”规划及土地利用总体规划的出台，都将对今后的土地整治工作产生重要影响，对科学编制和实施土地整治规划提出了更高要求。

背景四：一系列重大科技成果的相继完成，为本轮土地整治规划编制提供了重要的技术支撑。一是第二次全国土地调查全面完成，摸清了土地资源的家底，为土地整治规划编制提供了基础数据支撑。二是全国农用地分等定级成果全面完成，摸清了我国耕地质量等级与分布状况，为实现耕地数量质量并重管理奠定了坚实的基础。三是土地质量地球化学评估取得重要进展，完成了160多万平方公里的调查评估，为实现粮食及其他农产品安全、健康生产提供了重要依据。这三项重大科技成果对提高本轮土地整治规划的科学性和可操作性具有重要的意义。

综上所述，《规划》是在我国经济社会发生深刻变革、土地整治内涵外延发生深刻变化、国土资源调查评价等基础工作全面推进的背景下编制完成的，与中央关于土地整治工作的决策部署和相关规划进行了充分衔接，顺应了经济社会科学发展主题主线

的要求。

二、“十二五”时期土地整治面临的形势和目标任务

“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，同时也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。我国人多地少、优质耕地少、后备资源少、用地粗放浪费现象普遍存在的基本国情没有改变，随着工业化、城镇化和农业现代化同步加快推进，用地供求矛盾将更加突出，耕地保护和节约用地任务更加艰巨。在新形势下，必须高举保护耕地和节约集约用地两面大旗，深刻把握“三化”同步加快推进对土地整治的新要求。

《规划》提出了我国“十二五”时期土地整治的基本指导思想，即：按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求，以保障国家粮食安全为首要目标，以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求，以基本农田整治为重点，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，规范推进农村建设用地整治，积极开展城镇工矿建设用地整治，加快土地复垦，建立健全长效机制，全面提高土地整治工作水平，以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。

《规划》确定了“十二五”时期土地整治的主要目标：一是高标准基本农田建设成效显著。再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上，粮食安全保障能力明显增强。二是补充耕地任务全面落实。通过土地整治补充耕地不低于2400万亩，确保全