行政法专题(依法行政与法治政府建设)

一、依法行政的内涵与基本要求 二、法治政府的含义、标准与建 设途径
一、依法Байду номын сангаас政的内涵与基本要 求 （一）“依法行政”释义 （二）依法行政的基本要求
（一）“依法行政”释义
1.依什么“法”？
正确理解“依法”是依法行政的关键。 它涉及到依法行政的依据问题。 依法行政中“法”的类型非常广泛，包 括： （1）宪法。 （2）法律。指全国人大及其常委会根据 宪法制定的规范性文件。如《行政处罚 法》、《行政许可法》、《行政强制法 》等。
（2）确立阶段：依法行政，规范政 府行为。
以1989年《行政诉讼法》颁布为起点，标志着我国法治政 府建设进入到了以约束行政权力、规范政府行为为重点的阶段。 1993年３月，八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》 ，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1993年11月， 党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经 济体制若干问题的决定》提出：“各级政府都要依法行政，严格 依法办事”。1997年9月，党的十五大明确提出了依法治国基本 方略，指出一切政府机关都必须依法行政。1999年3月，依法治 国基本方略被写入宪法。如此，在1989年—1999年的10年期间 ，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系 列规范政府行为的法律、行政法规的颁布实施为标志，依法行政 作为行政机关行使权力的基本准则被逐步确立起来。
（3）行使行政权必须承担相应
的责任，权责相统一
具体包括： 一是行政主体的职权与职责相统一； 二是行为主体与责任主体相一致； 三是责任与违法相对应，违法必须受追 究； 四是基于行政主体的地位和公务的要求 ，行政公务人员还有一种道义上的责任 ，如对公务员的纪律要求。

4.依法行政与法治政府建设的历程
（3）全面推进阶段：全面推进依法 行政，建设法治政府。
以“依法治国，建设社会主义法治国家”写入1999年宪法总纲为开 端，1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明 确“依法行政是依法治国的重要组成部分”，对推进依法行政工作作出 了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实 施的新阶段。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要 》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实 现建设法治政府的目标”，并对法治政府建设的基本原则和要求、主要 任务和措施等作了全面部署，此成为了法治政府建设过程中的一部重要 的纲要性文件。接着，国务院又于2008年5月发布了《关于加强县市政 府依法行政的决定》，于2010年10月提出了《关于加强法治政府建设的 意见》，这些都延续和深化了《纲要》的内容。近来，党的十八大又进 一步强调，到2020年全面建成小康社会时，要实现“依法治国基本方略 全面落实，法治政府基本建成”的目标。据此，自1999年以来，主要以 国务院先后提出和发布的决定、纲要和意见为标志，建设法治政府作为 建设法治国家的主体工程，依法行政作为依法治国的主要环节得以全面 推进。
2.何谓“行政”？

“行政”是依法行政这一概念的逻辑起点。 通常情况下，“行政”即“执行”、“管理 ”。 行政法意义上的“行政”：是指国家行政机 关、法律法规授权的组织、其他社会公权力 组织对国家和社会公共事务所进行的管理活 动。


3.“依法行政”的含义
概括地讲，依法行政是指行政主 体必须根据法律法规的规定取得、行 使行政权力，并对行政行为的后果承 担相应的责任。 在现代社会，依法行政之“法”不 仅包括法律规范，还包括法律的一般 原则、法律精神和法律目的等 。 依法行政包括以下基本内容：
力的习惯思维，对那些习惯于听从 上级领导命令行政，或者拍脑袋任 意行政的机关工作人员，特别是行 政领导来说，合法行政的要求对于 摒弃他们的人治思维和习惯，树立 法律的权威和依法办事的观念具有 重要意义。
2.合理行政
由于行政机关自由裁量的权力 过大，仅仅要求行政活动合法是不 够的，还必须从合理性和正当性的 角度提出更为具体的要求。为了将 合理性原则具体化，理论界提出过 很多关于合理行政的标准，其核心 内容是行政活动必须公平正义，不 偏不倚，符合比例。

（3）行政法规。国务院根据宪法、法律制定的 规范性文件的总称。如《行政法规制定程序条 例》。 （4）地方性法规。省级、省会市、国务院批准 的较大的市、设区的市、自治州的人大及其常 委会制定的规范性文件的总称。 （5）自治条例和单行条例。民族自治地方人大 制定的规范性文件的总称。 （6）行政规章，包括部门规章和地方政府规章 。 （7）法律解释。 （8）国际条约与协定。 （ 9）其他规范性文件。

从各国立法及实践看，便民高效的具体 制度主要包括，时限制度，即要求行政 机关必须在一定期限作出决定；代理制 度，即当出现行政主体不履行或无法履 行法定义务时，依法由他人代而为之的 一种法律制度；不停止执行制度，即当 行政行为作出后，除非遇有特别情况， 行政决定仍具有执行的效力。此外还有 紧急处置制度，委托制度，联合决定制 度，行政协助制度等。

1.合法行政
合法行政是对行政机关最基本的要 求，也是最重要的要求。意味着行政机 关行使任何对公民、法人或者其他组织 不利的行政权力时，都必须取得法律的 授权，符合法律的规定。没有法律、法 规和规章的规定，行政机关不得作出损 害老百姓合法权益或者增加老百姓负担 的行政行为。
这一要求必须改变行政机关行使权
依法行政 与 法治政府建设
中国共产党第十八届中央委员会第
四次全体会议于2014年10月20-23 日在京召开。 十八届四中全会审议、通过了《中 共中央关于全面推进依法治国若干 重大问题的决定》。
中央全会以“依法治国”为主题在
中国共产党93年的历史上尚属首次 。

全面推进依法治国的总目标：建设中国特色社 会主义法治体系，建设社会主义法治国家。 全面推进依法治国就是在中国共产党领导下， 坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社 会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、 高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、 有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体 系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同 推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一 体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法 、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现 代化。
（1）起步阶段：从依政策办事到依 法律办事。改革开放以前，我国的行政管理基本上以人治为主，行
政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。经过“文革”的十年浩 劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。 1978年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，在全会公报中指出：“为了保障 人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律 具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违 法必究”。这“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重 新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入 了新纪元。1982年《中华人民共和国宪法》第5条第1款规定：“国家维护社会主 义法制的统一和尊严”，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关 都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。1984 年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办 事”的方针。1987年10月，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社 会主义法制建设的任务，强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。据此，从 1978年—1988年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行 政法规的颁布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律 办事过渡。
（1）行政主体合法
行政主体必须依法设立并具备 相应的资格和条件。该项内容包括 行政机关和其他行政公务组织都必 须符合法律规定的主体地位、资格 和组织条件。如果进行行政活动的 主体不是依法成立的或者不具备行 政主体资格，其行为不具有法律效 力。
（2）行政权的取得和行使合法
具体包括：一是行政权的取得必须有法律 依据。行政机关的权力不是固有的，而是来源 于人民，由人民代表大会及其常委会制定的法 律赋予的；二是行政权的行使必须符合法律法 规的规定。该项内容包括行政活动必须有法律 法规的依据，否则不得作出影响公民权利义务 的行为；行政活动必须在法定的权限范围内活 动，越权无效；行政主体不仅有消极的义务遵 守法律的规定，而且要积极地采取行动或措施 保证法律规范的实施；行政行为不仅要符合实 体规定，也要遵守程序性规定。
（二）依法行政的基本要求
2004年3月22日国务院发布了《全面推进依法 行政实施纲要》。《纲要》具体提出了依法行 政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、 程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。 这六项基本要求，是对我国依法行政实践经验 的总结，集中体现了依法行政重在治官、治权 的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与 效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基 本骨架，因而对指导和规范行政机关和公务员 依法行政具有重要作用。
4.高效便民
行政机关实施行政管理活动，应当遵守法定 时限，提高办事效率，提供优质服务，方便公 民、法人和其他组织。行政法的核心价值有两 个，一是公正，二是效率。无论是公平优先还 是效率优先的国家，都把效率问题放到一个十 分重要的位置上。因为没有效率的公正是虚假 的公正，暂时的公正，不可能实现真正的公正 价值。为此，必须重视效率问题，通过行政程 序规则保障行政权的正常高速运转。特别在现 代社会，行政机关应当本着便民原则，以非官 僚化的方式，建立行政组织确保行政机关能够 以快捷、经济的方式及时有效地作出决定。
3.程序正当
行政机关实施行政管理，应当提高程序意识，严 格按照行政活动必须遵守的步骤、方式、方法、顺序 、时限等规则进行。特别要保障当事人和利害关系人 的知情权、参与权和救济权。即使在法律没有明确规 定的情况下，也应当按照程序正当的原则实施行政管 理活动。程序正当的最基本要求是任何人不能做自己 案件的法官，即行政决定的作出者应当是中立、公正 、不偏不倚的，不能与当事人或者利害关系人之间有 私下接触；行政机关作出行政决定时，应当允许受决 定影响的公民提供证据，陈述和申辩，行政机关必须 听取公民的意见，公民有权要求参加行政决定的过程 ，有权参与和监督行政决定。
具体而言，就是行政机关实施行政 管理，应当遵循公平、公正的原则，符 合理性。要平等对待行政管理相对人， 不偏私、不歧视、不专断。行使自由裁 量权应当符合法律目的，排除不相关因 素的干扰；所采取的措施和手段应当必 要、适当；行政机关实施行政管理可以 采用多种方式实现行政目的的，应当避 免采用损害当事人权益的方式。如果损 害不可避免，也应当遵循最小损害原则 。
《决定》共七个部分：
一、坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中 国特色社会主义法治体系 二、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律 体系，加强宪法实施
三、深入推进依法行政，加快建设
法治政府
四、保证公正司法，提高司法公信力 五、增强全民法治观念，推进法治社会建设 六、加强法治工作队伍建设 七、加强和改进党对全面推进依法治国的领导
程序正当要求是依法行政的难点和重点，建立一套完 整的行政程序规则，确立程序正当的观念，对于发展 民主政治，保护公民权利，遏制腐败现象，克服官僚 主义，提高行政效率，建立健全社会主义市场经济体 制，建设社会主义法治国家都具有十分重要的意义。 我们尤其要看到，落实程序正当要求，对于防治腐败 和维护相对人合法权利具有重要作用。腐败的产生与 缺乏公正透明的行政程序制度有直接的关系。各国行 政程序法正是在这个意义上设置了公开、时限、顺序 、说明理由、告知等制度，使得行使权力的行政机关 置于公民及司法机关的监督之下，从程序上有效地遏 制了腐败现象的蔓延滋长。只有建立比较完善的程序 制度，赋予公民和社会切实可行的监督手段，才能够 从根本上遏制腐败现象的蔓延趋势，促进我国廉政建 设。