推进依法行政建设法治政府(定稿)

（三）建设高效政府的必然要求
政协广州市曹志伟委员送广州 市长审批流程“万里长征图”
称一个投资项目要 经20个局、 50个处室中心办、 100个流程环节， 盖108个章， 需799个工作日, 还要经过36道 手续缴费。
办103个常用证件，需要经过近60个单位部门，盖 100多个章，交28项办证费
这103个证件 的办理过程中， 户口簿提交37次， 照片提交50次， 身份证提交73次
诚 信 政 府
徙木立信
参考资料： 2015年3月，某地为扶持创业，推出财 政贴息贷款，凡符合条件的贷款，两年 内县财政全额贴息。可是到了7月，政策 调整了，贴息资金财政只负担一半。一 些贷款户感觉“被骗了”：“说好的政策红 利怎么半道上跑了？”
（二）建设廉洁政府的必然要求
透明国际，是一个非政府、非盈利、国际性的
冯祥武
【理顺行政强制执行体制】
• 完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导 和协调。理顺行政强制执行体制。
• 【1】我国是司法主导型行政强制执行体制。优点： 防止行政机关滥用行政强制执行权。缺点：司法 裁决文书执行就难；违背司法权的事后性、被动 性、最终ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ特点。
• 【2】国外行政强制执行手段：公布违法事实，作 为制裁的信息披露；撤回受益行政行为；拒绝给 付；行政刑罚；加算税等。
对一个案件，政府部门在进行行政调查时，警方就可以提 前介入，看是否存在刑事犯罪。或者有了信息共享，也可 以避免政府部门不移送或警方不接案件的情况，实现行政 处罚和刑事处罚的无缝对接，避免以罚代刑，该坐牢的罚 款了事等各种不规范的情况。
冯祥武
（四）坚持严格规范公正文明执法
完善执法程序，建立执法全过程记录制度。 严格执行重大执法决定法制审核制度。 建立健全行政裁量权基准制度。 全面落实行政执法责任制。
要坚决纠正乱作为、滥作为
2013年，革命圣地 延安，正上演一场 真实版的“愚公移 山”削山填沟，上 山造城，环评存在 瑕疵，生态破坏严 重。
冯祥武
（二）健全依法决策机制
重大行政决策的法定程序：公众参与、专家论 证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。 建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。
积极推行政府法律顾问制度。 建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查 机制。
2.执法趋利导致有法不依
听证相关程序
1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层 面对听证制度做了规定。1997年通过的《价格法》和 2000年3月通过的《立法法》，又对价格决策和地方立 法听证做了规定。具体程序包括：
1、告知和通知； 2、公开听证； 3、委托代理； 4、对抗辩论； 5、制作笔录。
民间组织。于1993年由德国人彼得·艾根创办，总部设 在德国柏林，以推动全球反腐败运动为己任，今天已 成为对腐败问题研究得最权威、最全面和最准确的国 际性非政府组织，目前已在90多个国家成立了分会。
其中，“腐败排行榜”已经在全世界产生了
较大影响。 “腐败排行榜”的排名是以CPI（清廉指 数）和BPI（行贿指数）构成的腐败指数来进行评估
（三）滥用职权
案例： 裴城镇要求收割玉米的农户先办理“砍伐证”、
“准运证”，每亩玉米缴费500元后，才能收割， 否则将“给予严重处罚直至追究刑事责任”。
• 2010年5月，为加大整治“黑车”的力度， 北京市下辖的16个委、办、局曾经联合掀起 为期一个月的“运动式”执法行动。并发布 的《依法查处取缔无照营运行为的通告》， 期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论 车型全部按照上限50万元的标准予以罚款， 如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并 没收。
（一）建设诚信政府的必然要求 （二）建设廉洁政府的必然要求 （三）建设高效政府的必然要求 （四）建设责任政府的必然要求
（一）建设诚信政府的必然要求
子贡问政。子曰：“足食（粮食充足）， 足兵（军事力量充足），民信之（百姓信 任）矣。”子贡曰：“必不得已而去，于 斯三者何先？”曰：“去兵。”子贡曰： “必不得已而去，于斯二者何先？”曰： “去食。自古皆有死，民无信不立（不取 得百姓信任是立不住脚的）。”
这一原则以法对社会生活的统摄、中央对地方的 统摄、政府主导的法制发展模式为默认的逻辑前 提。
（三）坚持以人为本的原则
（四）坚持循序渐进的原则
三、突出问题
二、全面推进依法行政面临的 突出问题
（一）有法不依 （二）执法不严 （三）滥用职权 （四）裁量任性
（一）有法不依
1.对“有法必依”中的“法”理解存在偏差
四、具体路径
四、全面推进依法行政、 努力建设法治政府的具体路径
（一）依法全面履行政府职能 （二）健全依法决策机制 （三）深化行政执法体制改革 （四）坚持严格规范公正文明执法 （五）强化对行政权力的制约和监督 （六）全面推进政务公开
（一）依法全面履行政府职能
政府职能：宏观调控； 公共服务； 市场监管； 社会管理； 环境保护。
利用法律在不同主体之间 进行利益分配的合理性
如何运用各种行政权
行政处罚：教育前置 行政许可：必要性原则 行政强制：比例原则 行政指导：利益引导
“温柔一刀”成都最美女交警微笑执法
一名女交警站在奥拓车 旁，微笑着敬礼、再敬 礼，半小时内13次敬礼 ！只为请这位违法车司 机出示驾照。
（四）裁量任性
1.裁量任性与合法行政相冲突 2.裁量任性与合理行政相冲突
比例原则的引入 ——选择损益最小手段
求取手段和目的协调，即 “国家一切措施之目的和为达到 目的所采取手段产生对人民负担 间的考量”。严格禁止一切为达 成目的不择手段的国家行为！
1.适当性或妥当性原则 2.必要性或最小侵害原则 3.均衡性或比例性原则
冯祥武
【健全行政执法和刑事司法衔接机制】
• 完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、 检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度， 坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政 处罚和刑事处罚无缝对接。
• 案件信息共享避免以罚代刑 • 如果能建立信息共享、案情通报、案件移送等一系列制度，
二、基本原则
三、全面推进依法行政的 基本原则
（一）坚持党的领导的原则 （二）坚持法制统一的原则 （三）坚持以人为本的原则 （四）坚持循序渐进的原则
（一）坚持党的领导的原则
（二）坚持法制统一的原则
宪法第五条：国家维护社会主义法制的统一和尊 严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同 宪法相抵触。
2.履行职责不到位
《关于做好迎接国家卫生城市复审工作 严格责任追究的通知》
3.侵犯行政相对人合法权益
护照“紧急联系人”，公安 部门要求证明“你妈是你妈” 父亲遗产，银行要求证明 “你爸没有私生子” 房屋过户，房产部门要求证 明“你未婚” 领取养老金，社保部门要求 证明“你还活着”
4.权钱交易、徇私枉法时有发生
▪ 投资5000万开车违章免罚（河南省沁阳市） ▪ 小学报名要持父母编制证 （河北东光县文教局） ▪ 文件规定喝什么酒 （湖北汉川市政府） ▪ 教师岗位“明码标价” （河北平乡县） ▪ 没有初中毕业证不得结婚 （福建平和县） ▪ 招女公务员须双乳对称 （湖南省） ▪ 投资1000万元以上享受副县级待遇（甘肃省正宁县） ▪ “红头文件”为“环球小姐”拉票 （贵州省正安县） ▪ 文件为复读机推销撑起“保护伞”（四川南充市西充县） ▪ 年收入没有10万，不能当村官（江苏省射阳县）
冯祥武
行政决策的民主化与科学化 ——建立回应型政府
听证制度：代表性、平等性、有效性 专家论证：独立性、客观性 政府决策：说明理由、终身负责
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椒江大桥横断椒江
利国利民的大桥，却因桥净空高度，成为一道“拦江 索”，致使一些海运企业陷入困境。
大桥上游的临海市原有52艘3000吨级船舶，只能“望 桥兴叹”。
（四）建设责任政府的必然要求
权力就是责任
责任就要担当
天津港爆炸事故追责特点：
其一，被追责人数众多。 其二，有官有民，既有官员，也有企业主 。光厅级干部就多达7人。(既有交通部副 巡视员，也有基层官员。既有位高权重的 单位一把手，也有所谓能“呼风唤雨”的 前官员之子)。 其三，普遍动用刑事手段，除监视居住外 ，均采取刑事强制措施或刑事拘留。
2008-2011
全 球 清 廉 指 数 排年 名
芬兰央行行长在一次公务接待的宴会上点了 一盘20欧元的“鹅肝”菜。菜单后来被曝光， 行长因此下了台！
2010年2月，新西兰住房兼渔业部长菲尔·希 特利和家人在新西兰南岛旅游时，用公务信用卡 购买了两瓶葡萄酒。后来，他在报销单据上填写 “跟妻子参加执政党国家党会议的餐饮费”，将 这两瓶酒的费用报销了。此“丑闻”被曝光后， 希特利宣布辞职。
3.有法必依的观念有待提升
（二）执法不严
1.执法程序不规范
有关程序方面的瑕疵
1.着装不规范，没有出示执法证件 2.没有告知行政相对人的相关权利与义务 3.没有当场调查违法事实，作出笔录，收集
必要的证据 4.没有告知行政相对人执法的依据、拟作出
行政处罚的理由以及依法享有的权利 5.没有依法听取行政相对人的陈述和申辩
黑头文件指具有法律性质的文件。 红头文件专指行政机关针对不特定的公民和组织 而制发的文件。也是法律用语所称的行政法规、规章 以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。 白头文件是区别于红头文件而言的。是指那种非 正式的，发文机关没有用红色标识的，用于一般日常 性通知之类的文书的俗称。
形形色色的“红头文件”
完善行政组织和行政程序法律制度
冯祥武
• 职权法定原则是法治政府的 最基本特征，贯穿于依法行 政进程的始终。
冯祥武
2014年9月18日，上海自贸区综合服务大厅 绿色桌布，改革前行政许可的186份文件； 蓝色桌布，已被取消的151份文件； 橙色桌布，目前留存的35份文件。
法无授权不可为
法定职责必须为
【根据事权职能配置执法力量】
• 根据不同层级政府的事权和职 能，按照减少层次、整合队伍、 提高效率的原则，合理配置执 法力量。
冯祥武
【大幅减少市县两级政府执法队伍种类】
• 推进综合执法，大幅减少市县两级政府执 法队伍种类，重点在食品药品安全、工商 质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、 资源环境、农林水利、交通运输、城乡建 设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有 条件的领域可以推行跨部门综合执法。
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全面推进依法行政 努力建设法治政府
一 重大意义
目
二
基本原则
录
三
突出问题
四 具体路径
一、重大意义
一、全面推进依法行政的 重大意义
海圳荣运输公司更是因此直接关闭，各项经济损失达 7600多万元。
（三）深化行政执法体制改革
冯祥武
多头执法——政府负责
“毒蘑菇” 的监管部门： 1.种养植（殖）环节：农业部门 2.生产加工环节：质检部门 3.流通环节：工商部门 4.餐饮服务环节：食药部门 5.综合协调：卫生部门
深化行政执法体制 改革，是坚持依法 行政、建设法治政 府的条件，是推进 法治中国建设的关 键。
“红头文件”为犯罪嫌疑人请求取保候审 公函求情
• 2002年1月1日起施行的国务院《规章制定 程序条例》明确规定：“对不属本级管理的 事务不得越权制定文件”，
党的十八届四中全会提出，加强备案审查
制度和能力建设，把所有规范性文件纳入 备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法 的规范性文件，这为以法治方式规范“红头 文件”提出了明确要求。
《中华人民共和国国务院组织法》
（1982年）
• 第九条：各部设部长一人，副部长二至四人。各 委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至 十人。
• 以更加发改委为例，2013年3月14日，主任张平， 副主任解振华、朱之鑫、孙志刚、徐宪平、张晓 强、杜鹰、穆虹、刘铁男、连维良、胡祖才，1 正10副，另加纪检组长刘晓滨。
冯祥武
行政主体承担了执行国家80%的法律、法规规 定的任务。不依法行政，80%的法律法规就是一 纸空文。
执法体制：整体协调与行政惯例 行政裁量：纵横监控 行政程序：正当法律程序 执法行为：能动运用各种行政权 执法效果：法律效果与社会效果的统一
“刑律不善不足以害 良民，刑事诉讼程序 不备，即良民亦罹其 害。”——沈家本