当前我国城镇就业形势分析及政策建议

当前我国城镇就业形势分析及政策建议

就业是民生之本。扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。近几年来，我们采取了多种渠道，广开就业门路，尽力扩大就业，取得了一定成效。比如，就业总量有所增加，就业结构更趋合理，就业渠道更加多样等。但由于我国处于经济结构调整时期等多方面的原因，城镇就业压力并没有得到根本缓解，失业率仍有所上升，再就业率有所下降，就业形势依然比较严峻。

一、当前我国城镇失业状况和就业形势

当前，我国城镇就业压力并没有得到根本缓解，主要表现为城镇登记失业人数增加、失业率上升、失业人员和下岗职工再就业率降低，再就是农村剩余劳动力大量涌入城市对城镇劳动力就业造成了一定压力，使得就业形势更加严峻。

其一，城镇登记失业率持续上升，登记失业人数大量增加。过去几年，我国城镇登记失业率迅速攀升。１９９６年，全国城镇登记失业率只有３％，１９９７—２０００年一直保持在３．１％的水平，２００１年上升到３．６％，２００２年升至４％。城镇登记失业人数，１９９６年为５５３万人，１９９７年为５７０万人，１９９８年为５７１万人，１９９９年为５７５万人，２０００年增长到５９５万人。而２００２年１—９月，城镇登记失业人员就达到７５２万人。

其二，国有企业下岗职工再就业困难，进入失业队伍。１９９８年，国有企业开始实行企业富余职工下岗分流，同时实施国有企业下岗职工基本生活保障制度，并建立了再就业服务中心。１９９８年以来，国有企业下岗职工累计达２７００多万人，９０％以上进入再就业服务中心，先后有１８００多万人通过多种渠道和方式实现了再就业，再就业率约为６７％。从２００１年起，国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心；企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，按规定享受失业保险待遇；进入再就业服务中心已经期满，尚未找到新的工作岗位的下岗职工，也要离开“中心”，并按规定转入失业保险。当“下岗”的待遇逐步取消时，从企业分流出的富余职工将直接被推向社会，成为失业人员，这也是近几年失业率上升和失业人员骤增的主要原因。据估计，２００３年将要出再就业服务中心的下岗职工大约为４００万人左右，这将可能使失业率提高２个百分点。同时，下岗职工的再就业率逐年降低，１９９８年再就业率为５０％，２００１年只有３０．６％，２００２年前９个月再就业率仅为１５％。

其三，农村剩余劳动力大量涌入城市，对城镇就业造成冲击。目前，全国有迁移人口超过１．２５亿，其中省内迁移为９１４６万人，跨省迁移为３３１４万人。在省内迁移人口中，５２％为农村到城市的移民；在跨省迁移人口中，７８％为农村到城市的移民。农村劳动力大规模进入城市的非国有经济部门和国有企业中的低级岗位就业。

从城镇登记失业率的状况看，尽管登记失业率在逐年攀升，但与其他国家相比，我国目前的城镇登记失业率并不是很高。但我们要认识到，城

镇登记失业的统计方法存在一些低估真实的失业状况的因素。首先，在统计中规定的年龄范围过窄，上限低于正常的退休年龄。其次，它没有包括实际已经没有工作但享受下岗待遇的人员。第三，那些虽然处于失业状况，但并未到劳动和社会保障部门进行登记的人员，也没有包括在失业人员范围内。所以，事实上，我国实际的失业状况比登记失业率所能反映的程度要严重。

二、当前城镇就业总量持续上升，就业结构发生一定变化

尽管我们面临着严峻的就业形势，但在扩大就业方面还是取得了一定成绩。一方面，就业总量仍然是有所增加。截至２００２年底，全国就业人员达到７３７４０万人，比上年增加了７１５万人，其中城镇就业人员达到２４７８０万人，比上年增加了８４０万人。另一方面，就业结构也发生了很大变化。一是非正规就业在就业总量中所占的比例越来越大；二是不同经济成分的就业结构比例发生了较大变化。国有经济不再是劳动力就业的惟一渠道，国有经济吸纳劳动力的比重大大下降。随着非国有经济的发展，对劳动力需求越来越大，吸收了大量新进入劳动力市场的城市就业者和农村转移劳动力。２００２年对劳动力市场需求信息的调查显示，非国有经济已经成为就业需求的主体。１９７８—２００１年期间，国有企业雇佣劳动力比重从占城市全部就业的７８．３％下降到３１．９％；城市集体经济就业比重从２１．５％下降到５．４％；其他城镇非国有经济的就业比重则从无到有，２００１年达到６２．７％。

如果把城镇的从业人员按照所有制进行细分，我们可以看到，在分单位类型统计的就业人数和城镇全部就业人数之间有一个差额，差额部分从２０世纪９０年代以来逐渐扩大，到２００１年达到全部城镇就业的３８％。这个差额的存在和扩大，实际上反映了随着就业压力扩大、失业问题严峻化，以及劳动力市场发育程度的提高，单位核算范围外就业的部分倾向于扩大，形成所谓非正规就业。非正规就业，具有进入成本低、市场化程度高和就业形式灵活等特点，特别适合在二元经济转换过程中创造就业机会，拓展就业渠道。目前，在很多发展中国家，非正规就业占到城镇就业的４０％以上。从上述情况看来，中国城镇中的“单位”从业人员数自１９７８年以来在逐渐下降，而“单位”外的从业人员数在增长，即非正规部门就业在增长。仅仅在１９９６—２００１年期间，非正规就业与“单位”就业的从业人员数量之比从大约１∶４提高到接近１∶２的水平。由此可见，从一般的统计数字看中国就业，往往导致人们大幅度地低估实际就业增长；但也应该看到，中国就业的总体趋势的确是增长的，减少的只是城镇的正规就业。

三、对当前扩大城镇就业的有关政策建议

党的十六大报告提出，各级党委和政府必须把改善创业环境和增加就业岗位作为重要职责。广开就业门路，积极发展劳动密集型产业。为贯彻落实好十六大精神，必须做好以下几方面的工作。

１．加快劳动力市场的形成。劳动力市场的发育，一方面是整个经济体制向市场机制转变的重要进程，另一方面也以其他领域改革的进展为前

提。这个转变或改革的结果便是劳动力资源越来越多地由市场来配置。经历２０余年的经济改革，我国劳动力的流动性日益增强，无论是城乡之间、地区之间还是部门之间，劳动力流动都从无到有，并且大幅度扩大其规模和范围。从整体来看，城乡劳动力市场得到了较大程度的发育，但同时也面临着一些尚未完成的改革任务，需要进一步深化改革，加速培育劳动力市场。

２．挖掘制造业的就业潜力。发达国家的经济发展历史，以及发展中国家的现实都表明，经济发展的一个重要内容是实现从二元经济向一元经济的转换，主要表现为农村劳动力从农业向非农产业转移，从农村向城市转移。也就是说，随着人均收入水平的提高，农业劳动力比重下降到很小的份额，城市化水平大幅度提高，是不可逆转的一般规律。在劳动力转移过程中，第三产业越来越成为就业吸纳的主要产业，但这并不意味着第二产业特别是制造业的就业吸纳潜力已经耗尽。提高制造业的就业吸纳能力，取决于产业和技术选择是否符合中国劳动力丰富的比较优势。中国仍然处于劳动力丰富、资本相对稀缺的发展阶段，这意味着劳动密集型产业应该是中国工业比较优势所在。中国不仅具有发展制造业的比较优势，而且能够在今后许多年继续保持这一比较优势。首先，在加入ＷＴＯ的条件下，制造业的建设和生产是市场导向，而且是国际市场导向的，因此，只要能够避免政府特别是地方政府的保护，就不会再出现重复建设的问题。其次，丰富的劳动力资源为中国具有并长期保持发展制造业的比较优势提供了保障。最后，在技术进步上的后发优势，也是中国具有并长期保持制造业比较优势的有力保证。