浅谈我国高速公路管理现状与改革

第33卷第2期2007年6月

湖南交通科技

H U N A NC O M M U N I C A T I O NS C I E N C EA N DT E C H N O L O G Y

V o l .33N o .2

J u n .2007

收稿日期:2007-03-16

作者简介:王洪光(1974-),男,工程师,主要从事高速公路建设管理和养护工作。

文章编号:1008-844X (2007)02-0133-04

浅谈我国高速公路管理现状与改革

王洪光

(河北省大广高速公路京衡段筹建处,河北石家庄　050031)

摘　要:针对我国目前的高速公路管理水平还相对比较落后,不能适应我国高速公路健

康、快速发展需要的情况,分析了我国高速公路管理现状及存在问题,对我国高速公路管理改革提出了建议。

关键词:高速公路;管理;现状;改革 中图分类号:U 41

文献标识码:B

公路是交通运输基础设施系统不可或缺的组成部分,在国民经济发展中起着重要的作用。与世界发达国家相比,我国高速公路建设起步较晚,但发展迅速。自1988年大陆第1条高速公路建成通车至今,仅用了不到20a 的时间,总里程便远远超过加拿大,位居世界第2。截止2005年底,我国高速公路总里程达4.1万k m 。

根据我国交通部制定的《国家高速公路网规划》,至2030年我国高速公路总里程将达到8.5万k m ,形成覆盖全国、布局合理的国家高速公路网。

高速公路的建设需要花费大量的财力、人力、物力,是典型的资金密集型产业。而一条建设成功的高速公路要在日后的使用中发挥出最大效益,则取决于科学、合理、高效的高速公路运营和养护管理。

高速公路管理的主要内容包括建设管理、养护管理、收费管理、路政管理、交通安全管理、配套服务管理等方面。上述各个方面的管理是一个有机的整体,不论哪一方面管理不善,都会制约高速公路强大功能的发挥,甚至影响高速公路事业的健康发展。管理出效益已成为业界的普遍共识。

1　我国高速公路管理的现状及存在

问题

1.1　我国高速公路管理现状

1)多种管理体制模式并存。我国《公路法》第18条规定给出了我国公路管理体制的原则框架,但是对于许多具体问题则赋予各级地方政府(尤其是省级政府)自行解决,导致各地对高速公路管理体制的选择呈现出“八仙过海,各显其能”之势,创建

了多种管理体制模式。

2)分散管理,“诸侯割据”。按照“谁投资,谁经营”的原则,我国高速公路建设投资的多元化必然导致多头经营管理,出现“诸侯割据”的局面。即便是一条连通的高速公路,由于投资主体不同、建设时期不同,其经营管理的归属也不同。再者,我国目前尚未出台全国性的高速公路管理法律法规,“诸侯”们各自为政,难于协调。

3)政企不分。我国已建成的高速公路中,很大一部分是在计划经济向市场经济过渡的时期建设并管理的,是在由政府投资逐渐向政府、外资、企业以及私人等多元投资主体转变的过程运作产生的。因此,即使是一些已经注册的高速公路经营公司,也或多或少地带有原事业单位的性质,没有实现真正意义上的政企分开。1.2　存在的问题

1)高速公路管理的法律法规不健全。我国现行的公路管理立法体系不完善,并且与高速公路这种全局性、战略性公共基础设施管理的要求不配套。全国各地在处理交通纠纷案件时,由于没有统一、完善的法律法规,难免会有差异,难以服众。行业法律法规建设相对滞后,是我国高速公路管理中出现的许多问题的重要根源之一。

2)管理机构重复设置,运作效率低下。由于实行“谁投资,谁经营”、“一路一公司”的分散管理政策,导致机构重复设置。有资料表明,某国道主干线3063k m 的高速公路共设40余个管理公司(处),其中,管辖里程最短的不到9k m 。

当一条新的高速公路建成以后,就要成立新的

　湖南交通科技33卷

管理机构,需要投入大量的资金购置设施设备,设置收费站,组建新的管理队伍。这样一来,必然造成资源的浪费,增加高速公路投资的成本;再者,新建的管理机构由于缺乏管理经验,在起初很长的一段时间里其管理水平必定相对较低,运作效率低下;还有,收费站的增加给行车带来不便,如果设置不合理,致使主线收费站过密,则严重影响高速公路的通行能力和服务水平,更加有损高速公路的形象,造成不良的社会影响。

3)管理职能被割裂,导致管理不顺。我国的高速公路交通安全管理由交警负责,其它管理内容则由交通部门负责。由于高速公路管理部门在行政和人事上与交警没有隶属关系,双方又缺乏明确的权利边界界定,当双方有利益之争时,两个部门之间不协调,甚至冲突时有发生。高速公路交警与管理人员之间的矛盾、对立、牵制已在一定的程度上影响到高速公路管理效率和管理水平的提高。

4)收费偏高,收费标准、收费系统不统一。由于体制不一,分散管理,全国各地的高速公路通行费收费标准不一,有些高速公路收费明显偏高,社会公众难以认同。收费所用设备、系统,收费的方式也各异,不利于推广联网收费。

世界银行于2007年2月发布了《中国的高速公路:连接公众与市场,实现公平发展》的报告。这份专门就中国高速公路而做的研究报告指出,中国高速公路的通行费和许多发达国家相当,甚至更高。世行引用了专业机构提出的指标“私人汽车行驶1600k m所付通行费在车主收入中所占的比例”来考量车主对高速公路通行费的承受能力。据此指标测算,在世界13个国家通行费可承受性方面,中国以超过2%的比例位居首位,超过美国、日本、法国、意大利、加拿大、澳大利亚、西班牙、葡萄牙等国家。其中美国最低,不到0.3%。

该报告也针对中国高速公路存在收费站过密,收费标准、收费系统不统一等现状提出了建议,认为中国高速公路应该考虑实施全国范围的统一收费政策,避免用户即使在短途行驶中也必须多次缴费、各路段费率不尽相同的情况。

5)重建轻管,建管分离。我国高速公路建设初期,交通基础设施对我国经济腾飞的“瓶颈”制约十分突出,所以,一直以来,我国公路建设的任务异常繁重。加上我国正处于百业俱兴的腾飞时期,资金短缺,为了尽量缓解由于公路建设落后而导致的“瓶颈”制约,只得埋头搞建设,而往往无力顾及后期的管理,逐渐形成重建轻管的现象。

国内许多省市由于投资体制的影响,在作高速公路规划期间,往往没有充分考虑日后的管理工作,导致高速公路建设与管理二者分离。

2　国外高速公路管理概况

国外高速公路管理主要有:直接由国家建设和管理,由国家授权地方政府或特许公司建设和管理,以及以集股和承包的形式进行建设和经营等3种模式。

1)采用由国家建设和管理这种模式的国家主要是经济状况比较好或者采取燃油税等收费方式的国家,大多为不收费高速公路或者里程较短的高速公路。其管理费用纳入国家预算。

2)由国家授权地方政府对高速公路进行建设和管理,一般是由政府提供资金,国家负责项目的指导和审批,由地方政府的公路部门进行高速公路的规划、设计、修建和管理。如德国、美国等国家都采用这种模式。由国家授权特许公司经营的模式,是在国家鼓励特许经营高速公路的同时,政府加强对特许经营的控制职能,成立政府设立的高速公路资金管理机构等,代表政府贷款、投资、提保,并参股经营。如法国、意大利等国就采用这种模式。

3)集股和承包的建设、管理模式大多是以集股的形式进行高速公路建设,而以承包的形式进行高速公路的经营管理。如日本的道路公团,它是由建设省监督的中央集权性质的特殊法人,组织实施收费高速公路的建设与管理。通常按50～70k m设立一个管理所,而具体的业务(如收费、小修保养、服务区租赁等)则全部承包给其它公司。

3　国内外高速公路管理上的比较国外多数发达国家在20世纪80年代就完成了高速公路网络的建设,此后基本没有大规模的建设任务,而将重点转向对已建成路网的改造与完善,使其充分发挥社会经济效益。例如,美国政府从1981年开始对州际高速公路的资助转向4R项目(即重修、重新铺面、重建和重置)。

我国高速公路起步晚,资金短缺,并且,为了适应我国经济腾飞的急切需要,我国高速公路建设的任务一直十分繁重,而对高速公路管理的重视和投入远远不够,导致我国高速公路管理发展严重滞后。

相比之下,发达国家在高速公路管理方面有以下几点明显的优势:

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