加快公路养护市场化进程

加快公路养护市场化进程

计划经济时期形成的公路养护管理体制在市场经济条件下越来越显得不适应。公路事业要取得可持续发展，就必须进行改革，尽快建立起适应社会主义市场经济规律的新型公路养护管理体制，使公路事业在迈向新世纪的征程中呈现出勃勃生机。

一、公路养护体制改革势在必行

现行的公路养护管理体制随着经济改革的不断深化，其深层次矛盾日益暴露，具体表现在：

政企不分、事企不分、缺乏活力

公路管理机构既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工等生产任务，是政事企合一的管理体制。这种体制的主要弊端是生产按计划安排，经费按人头划拨，大锅饭、铁饭碗、高投入、低产出现象十分严重，干部职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄。特别是各级公路管理机构在计划经济体制下形成的各种厂、站、库和施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，长期依靠吃养路费过日子。这不仅影响了公路的管理，更重要的是影响了生产单位积极性的发挥。

机构庞大，人浮于事，效率低下

由于公路系统是事业单位，工资福利基本有保障，加之大锅饭的体制，使公路系统的人员急剧增加，行政管理和非生产人员比例过大，机构臃肿，人浮于事，挤占了大量的养护经费。据统计，全国每年小修保养经费中人工费和其他费用的支出约占60％，有的仅能满足人头费，有的甚至连职工工资开支都难以保证。而且职工有工不出或出工不出力的现象比较普遍，生产效率低下。甚至有个别职工养成养护淡季出满勤，养护旺季少出勤，路上有活他请假，路上活重他有病的习惯。仍然存在着路上不见人，道班锁住门，平时打出溜，检查靠雇人的情况。

计划经济时期形成的养护管理体制严重制约了公路事业的发展，造成公路部门缺乏生机和活力，职工积极性受到压抑，劳动生产率低下，发展后劲不足。近年来，虽然在管理方式上进行了一些改革，如实行不同形式的经济责任制、百分制考核、工效挂钩等，但由于没有触及体制问题，激励和约束机制没有真正建立，效果甚微。

历史形成的计划经营管理模式，造成基层公路养护的依赖性、脆弱性和被动性，难以适应市场经济大潮的冲击。公路养护体制改革，应该按照社会主义市场经济的要求，逐步走向市场化。把公路养护变成为社会经济生活中一个生产经营项目，并按照市场经济的基本原则和经济规律来办事，把公路养护企业逐步培养成自主经营、自负盈亏、自我发展、

自我约束、独立核算的公路养护法人实体，建立养护公司，使之能够自由独立的参与市场竞争，从而为公路养护市场的形成创造前提条件。实现公路养护的市场化、公司化的管理和运作，是对传统模式的突破和对传统观念的挑战，对培养公路养护职工的风险意识和责任意识具有重要意义和作用。因此，要加快公路事业的发展，就必须对旧的管理方式和管理体制进行大刀阔斧的改革。

二、公路养护体制改革的主要任务

公路养护体制改革以提高公路养护质量、增加职工收入、降低养护成本为目的，以实现养护市场化为目标，大胆探索，稳步推进，通过改革管理体制和管理方式，逐步形成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、独立核算的公路养护法人实体和市场竞争主体。

实行事企分离，组建公路养护公司

按照事企分开，管理与生产分开的原则，引入企业化管理机制，运用市场经济规律，强化经济核算意识，建立起精简高效、职能明确、权责一致、运转协调的公路养护管理体制。公路养护管理体制改革首先是事企分开，将公路管理机构附属的生产性单位分离出去，组建公路养护公司，与公路管理机构分灶吃饭，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，进入市场。公司实行经理负责制，人事任免权、工资奖金分配权、生产经营管理权全部下放到公

司，实行人、财、物独立，建立企业化管理运行机制，执行企业劳动用工、分配制度。

实行定额养护，推行养护工程费制

公路养护的核算方式要更趋合理、公平，就必须将养护事业费转化为工程费，实行切块管理，分路段承包，合格计量支付。实行养护定额制，将养护计划安排改为养护工程费投入，按养护定额和养护工程量核定养护费用。为确保此项工作顺利进行，要紧紧把握以下三项原则：一是深入细致地搞好调查摸底，在认真分析研究的基础上，进行详细的统计测算，合理确定各项定额基数，使养护经费投入做到科学、公平。二是根据养护定额中的人工费，推行工资含量总额包干制，做到“以养护经费确定工资含量总额，以工资含量总额确定养路人员数量”，解决人员经费挤占养护材料、机械费的现象。三是改变按实有养护人员划拨事业经费的办法，采取“按公里定员”，重新确定公路养护人员费用标准，一次下达，包干使用，精简养护队伍，做到“增人不增资，减人不减资，超支不补，节约归已”。推行养护定额后，从根本上转变传统的“先养人，后养路”的资金投入方式，为实行招投标养护，落实工效挂钩奠定基础。

实行养护招投标，规范公路养护市场。

公路养护市场要进一步放开。虽然我们引入了市场竞争机制，推行了公司化养护和内部招投标养护，但其基本形态

依然没有离开承包养护的范畴。公路养护和公路建设一样，最终将发展成为打破地域、行业界限的社会大市场，这是市场经济发展的必然规律。要分阶段逐步打破线路、地域界限，在公路系统内部建立公路养护市场，公开实行招投标确定养护施工队伍，参照“四制”的管理模式进行管理，并实施内部监理。通过实行养护招投标，使公路部门的管理方式发生转变，管理工作由目标管理向合同管理转变，增强养护企业领导和职工的竞争意识，提高工程质量和投资效益，给公路养护管理事业带来新的生机和活力。进一步加大对专业化养护公司的扶持力度，采取各种有效措施，在机械装备和提高队伍素质上下功夫，增强其竞争能力。在建立公路养护内部市场的基础上，不断积累经验，待条件成熟后逐步向社会开放，使公路养护真正走向社会化、市场化的道路。

三、公路养护体制改革的关键环节

层层宣传发动，统一思想认识

改革之初，公路职工中普遍存在着对改革缺乏信心、无所作为的畏难情绪；存在着因循守旧、固步自封的保守心态；存在着凡事用姓“社”姓“资”、姓“公”姓“私”去衡量的思维方式和“国有资产流动即流失”的思想误区。针对这些问题，要紧密结合公路系统的实际，印发改革宣传提纲，指出旧的体制在新形势下的种种弊端、问题及给整个公路行业所带来的沉重包袱。同时，邀请专家教授就如何搞好改革