甘肃省新农村建设中乡镇政府机构改革路径研究

支 持 ，也 造 成 了村 民 自治 与 乡镇 政 府 地
方 服 务 职能 之 间 的矛 盾 。
镇政府公共服务功能 的发挥 ，损害了国 家公务员的形象 ，造成了地方干群关系
的紧张 ，进而影 响工作的开展 。伴随着
机 构 的膨 胀 、人事管理的混乱和县乡之
（ 三）县乡之间的条块关系导致了 乡 镇政府机构的权力与责任的不匹配 ，成 为乡镇政府发挥公共服务功能的 内在制
约 因素 。 根 据 地 方 政 府 职 能 管 理 原 则 ， 乡级
乡镇政 府作为最基层 政府是行政体
系的末端 ，在压力 型体 制下 承担着大 量
的行 政 任 务 。 目前 ，乡镇 功 能 主要 是 执
间经济利益的争夺等因素，在很大程度上
制约了乡镇政府公共服务功能的发挥 ，而 是更多的来处 理各种复杂 的机 构调整和 利益争夺 ，使得乡 镇政府无法从事应有 的服务功能 ，职能缺失现象严 重。 （ 四） 普 遍 恶化 的乡镇 财 政状 况 ，
共 同管理 的 “ 条块”关系 ，还有受县政
府 有 关 部 门业 务 指 导 的 “ 形 ” 关 系 。 块 这 就 造 成 了 乡镇 机 构 的人 员 、财 权 属 于
如乡镇债务 、人员分流等棘手问题也没有 明确的解决措施。虽然乡镇机构有改革的 要求 ，但由于缺乏配套措 施 ，不具备相
甘肃 省新 农村 建设 中 乡镇政府机构改革路径研究
＠刘 杨 张 弘
系 。但 实 际上 ，村 民 自治 由基 层 政 府 主
相 抵 触 。同 时 ，县 级 各 职 能 部 门 与 乡镇
导 ，其 发展取决 于基层 乡镇政府对村 民
之间 围绕经济利益展开争夺 ，分税制的
实 行 ，特 别 是 近 年 来 农 业 税 的 逐 渐 取 消 ，使 得 地 方 政 府 的 收 入 明 显 减 少 ，这
应 的条 件 ，致 使 许 多 改革 工作 表 现 为应
必须得依靠乡镇政府来加以解 决。这就
使 得 乡镇 政 权 可 以利 用 对 村 委 会 财 力 的
县政府 管辖 ，而其工作却在 乡镇 ，也就
控制来实现对农村的领导和对资源的随
意 汲 取 。 乡镇 的现 实 功 能 处 于 汲 取 和 控
管辖 区域 内有序 的经济活动被分割 ，不
利 于经 济 发 展 。这 种 权 责 不 对 称 的 情 况 就使 得 难 以从 体 制上 保 障县 对 乡镇 财 力 的 合 理 分 配 ， “ 之 于 民 ” 却 很 少 能 取
为农村税费改革 的一项配套措施 ，主要 是为了解决农村税费改革 和降低乃 至免
面展开 ，但 缺 乏相 应 的配 套措 施 和政
策 ，改革进展不平衡 ，很大程度上 只是
流 于形 式 。
中央 政 府 把 当前 的乡 镇 机 构 改 革 作
利益。这种旧有 的传 统的管理 体制 ，使
得 乡 村 在 地 位 上 无 法 达 到 和谐 统 一 ，乡 镇 政 府 更 多 的 是 攫 取 其 对 农 村 的 领 导 权 力 和 农 村 有 限 的资 源 ，在 对 农 村 服 务 功 能 的发 挥 上 ，则 受 到 压 制 。更 甚 至 有 的
这 种 情 况 往 往 会 引起 村 民 和基 层 政 府 之
往往只是落在了纸上 ，成 了文字游戏。
（ ）乡镇 机构转 变 为公 共服务 提 二 供者是必要条件 ，但在压力型政府体制
下 ，乡 镇 机 构 政 府 往 往 无 法 顾 及 服 务 性 功能 的发 挥 。
间的冲突 ，使 乡镇政府失 去基层 民众 的
征农 业 税 后 乡镇 财政 收入 减 少 后 的 开 支
问题。虽然提出 了比较明确的 目标—— “ 变政府职 能 、精 简机构 、压缩财政 转 供养人员 、调整支 出途径 ” ，但是却 没 有相应 的配套措施 。如转 变 乡镇 职能 ， 很多地方也认识到应该把 乡镇职能转变 到社会管理和公共服务上 ，但在县对乡 的行政管理方式和乡镇财政窘迫 的情况
下 ，乡 镇 机 构 职 能 的转 变举 步 维 艰 。诸
“ 用之 于民” ，弱化了乡镇 的财力。条块 的分割导致 乡镇 人事 管理严重脱节 ，不
利 于 对 干 部 监 督 工 作 的 有 效展 开 。县 政 府 的 各 部 门 与 乡 镇 政 府 之 间 的 关 系 既有 直 接Biblioteka Baidu隶 属 于 上 级 部 门 的 “ 形 ”关 系也 条 有 乡 镇 政 府 和 县 对 口部 门 的 双 重 领 导 、
是 管理者 与被管理 者之 间脱 节的情况 ，
这样必然会 使一些 政府人员 漏于管理 ，
滋 生 一 些 不 良的 习惯 。 这 在一 定 程 度 上 影 响 着 乡镇 政 府 的人 事 管 理 ，不利 于 乡
付上级要求 ，流于形式。许多地方改革
制 之间 ，使得 其服务 功能 日益 边缘化 。
别 是 有 些 乡镇 力 图通 过各 种 手 段来 干 预 和 操 纵 村 委 会 的 选举 ，谋 求 “ 租 ” 的 寻
必 然使 县 乡之 间展 开对 经济 利益 的 争 夺 。县 级政 府 对乡 政府 财力 的控 制 增
强 ，但 责 任 没 有 相 应 增 加 ，权 力 得 不 到 必 要 的控 制 ，结 果 只能 导 致 乡 镇 政 府 所
甘 肃 省 农 村 乡镇 机 构 改 革 中 的 内 在 制 约因素
（ 一）税费改革后乡镇机构改革全
自治 的 态度 。在 实行 村 民 自治 中 ，由 于
受 压 力 型体 制 的影 响 ，乡镇 政 府担 心村
民 自治 的实行会使 自己丧失在农村 的经 济利益 ，总是加 强对村委会 的管制 。特
乡镇干部为达到 “ 明指导实领导” 的目
的 ，变 相 地 把 村 委 会 变 成 乡镇 政 府 的派
出机关 ，把行政工作交给村委会来做或
包 办村 民 自治 范 围 内 的事 情 ，出现 了扭
曲村委会组织法 的现象 ，把法定 的关 系
复 归 到 旧有 的领 导关 系 。 现 阶段 由 于受 各 种 条 件 的 限 制 ，当 村 委会 遇 到 问 题 时