日本农业扩大经营规模的经验与启示_胡霞

[收稿日期]　2009-01-04
[基金项目]　中国人民大学“985”工程中国经济研究哲学社会科学创新基金项目
[作者简介]　胡　霞(1961—
)女,山东青岛人,中国人民大学经济学院副教授,农学博士。

①　所谓的自立经营农户
,类似我们常说的经营大户或种田能手,是指拥有能使家庭中从事农业生产的成员能够正常发
挥其经营能力的土地面积,在达到充分就业的状态下能够获得与其他产业劳动者相近的收入,并享受城市家庭同等生活水准的农户或经营实体。

日本农业扩大经营规模的经验与启示
胡　霞
(中国人民大学经济学院,北京　100872)
与欧美农业相比,日本农业与我国比较相似,
双方都是在小规模分散的土地上开展家庭经营。

更为重要的是,日本从20世纪60年代起就开始推进以扩大农业经营规模为主的结构改革,但是,至今为止,日本唯独在农业规模化经营方面一直未取得实质性进展,甚至可以说是失败。

那么,对于日本这样的成熟的市场经济国家来说,究竟是什么原因阻碍了它的农业经营规模扩大?有什么样的经验和教训值得我们借鉴呢?
一、40年来日本农业规模经营的
失败及其原因
日本农业规模经营的最早开端,可以追溯到1961年农业基本法制定时期。

这一时期正是日本经济进入高速成长时期,就如当今中国经济快速发展所发生的情况一样,前所未有的经济繁荣给当时的日本农业和农村带来了巨大的冲击。

11农村与城市之间收入和生活水平差距的扩大。

1960年日本农户家庭的人均收入仅相当于城市职工家庭收入的70%,日本农村家庭的人均生活消费支出也只有城市家庭人均生活消费支出的75%。

造成这种收入差距的主要原因是农产品的需求收入弹性低,随着收入的增加,用于农产品的开
支比例相对缩小,这就决定了农业部门发展相对缓慢,而需求弹性较高的工业部门则呈现较快的发展速度。

21由于存在收入水平上的差距,大量农业劳
动力流向城市,以至于造成了日本农村缺少青壮年劳动力,许多地方从事农业的都是老人和妇女。

劳动力素质参差不齐,必然影响到农业生产率提高。

也正是因为看到了大量的农业劳动力离开了农村,这让当时的农业政策制定者感到,改造传统的小规模农业的时机已经到来。

在这种背景之下,1961年日本出台了《农业基本法》。

在这部被称之为日本农业宪法的《农业基本法》中,日本首次提出了扩大农业经营规模的目标。

该基本法规定的各种农业政策的方向中,促进规模经营的结构调整政策是关键。

如果不能改变传统的小规模分散经营格局,那么,其他诸如生产政策和价格流通政策就发挥不了应有的作用。

结构政策的重点是促进土地合理流动,扩大农业经营规模,并通过这种方式培育一批自立经营农户①,在其他小规模农户都逐渐离开农业的情况下,让这批自立经营农户成为日本农业的主流。

日本在农业基本法制定后第二年修订了《农地法》。

第一次修订《农地法》是很谨慎的,仅仅是
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温和地放宽了农地拥有面积的上限限制。

1970年,日本再次修改《农地法》,放宽了土地租借期限和有关地租的规定。

为了绕开僵硬的《农地法》的规定,以进一步推动租借形式的土地流动,日本在1980年制定了《农地利用促进法》,允许农民之间自由签订和解除土地短期租借合同。

除了土地方面的政策和法规之外,日本还制定了其他一些促进规模经营的政策,比如,1961年制定了《农业现代化资金助成法》,通过利息补贴来促进农户在农业机械等方面的固定资产投资;1970年日本还专门设置了农业劳动者的养老金制度,以保证离开农业的农民有相对稳定的生活保障。

尽管日本不遗余力地推进农业规模化经营,但是结果并不理想,40多年来农业规模经营的进展非常缓慢。

1960—2000年,虽然大量的农业劳动力离开了农村,但农户总数并未相应地大幅度减少,耕地面积1公顷以下的小规模农户在2000年仍然占到各都道府县的60%。

这一数据还不包括那些不销售农产品的完全自家消费的小规模农户在内,如果把这部分农户也计算在内的话,这些小规模农户在总农户数量中的比例还要高一些。

5公顷以上的大规模经营的农户发展情况也不理想。

这类农户的数量在总体上是增长的,但是增长速度很迟缓,经历了40年,这类农户在2000年仍然只有413万户,仅占总农户数的119%左右。

3公顷～5公顷的农户虽然也表现出增长的趋势,但是在总农户数中也只有413%,所占比例都很小。

以上的事实表明,40年过去了,日本农业仍然没有摆脱小规模农户为主的格局。

那么,究竟是什么阻碍了日本农业扩大经营规模呢?笔者认为,原因有以下三个方面。

11大量的小规模农户并没有像预期的那样放弃农业,而是普遍兼业化。

在1960年,专业农户、第一类兼业农户和第二类兼业农户基本上各占三分之一,而到了1990年,专业农户减少了73%,仅占总农户数的1417%,而第二类兼业农户却反而增加了63%,占总农户数的7019%。

[1]与专业农户相比,兼业农户都有着可观的农外就业收入,经营农业所获得的收入仅仅是家庭收入很小的补充,因此对自家农业并不重视。

而且由于日本农业机械化水平提高很快,农业生产不像过去那样繁重,况且农协还能提供产前产后的各种服务,委托代耕也比较普遍,即使家庭里的老人和妇女也能凑合完成自家土地的经营,因此,对兼业农户来说,没有必要完全放弃自己小块土地的经营。

21农用地价格上涨过快,阻碍了专业农户通过购买土地来扩大经营规模。

根据日本全国农业会议所调查的数据,1960—1980年,日本农用地价格从每10公亩1918万日元涨到363万日元,上涨了1813倍。

从同时期的农业经营利润来看,购买这么高价格的农地来经营农业显然是不合算的。

农用土地价格如此高涨并不是农业内部经济条件变化所引起的,而是农业外部对土地的需求和对农业用地转为非农业用地收益预期所引起的。

正是看到这种巨大的增值空间,一些离城市较近的农户期待着这种转用的机会,因此,即使经营农业收益不高,这些农户也不会轻易放弃自己的土地。

31政府对农产品价格的干预措施也妨碍了规模经营扩大。

就大米而言,在W TO协定生效之前,日本政府一直采取生产成本和收入补偿的方式制定大米的收购价格,借此来提高农民的收入水平,这直接导致大米价格不断攀升。

政府这种干预价格的措施不仅扭曲了供需关系,还使那些小规模的兼业农户有了喘息的机会,不愿意放弃手中的土地,而平均分摊限制种植面积的措施则直接损害了大规模经营农户的利益。

二、生产合作化:另一种新的扩大
经营规模的途径
就在通过土地买卖和租借方式来扩大经营规模进展迟缓的同时,另一种不触动土地所有权的扩大经营规模的方式在日本逐渐受到越来越多的重视。

这种方式就是生产组织化或合作化,具体地说,就是同一村落里各个分散的农户在协商的基础上联合起来,组成一个生产合作组织,在集中起来的土地上,充分利用劳动力和机械等生产性资源,实现农业生产过程部分或全面的合作。

生产合作组织大约开始于20世纪70年代末。

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早期的生产组织的活动主要是,共同使用农业机
械,统一新品种引进和种植,统一农作业,承接缺少劳力和机械的农户委托耕种等,这是因为单个农户土地规模小,且地块分散,单独购买机械利用效率低,在经济上不合算,引进新品种和新种植技术客观上需要邻近农户统一行动。

随着农村劳动力的大量减少,特别是青壮年骨干劳动力的流失,农村出现了劳动力短缺、老龄化、农业生产效率低下、土地抛荒等现象。

在这种情况下,一部分生产合作组织从组织形式和活动内容上向更深层次扩展,不仅全面承接小规模兼业农户的耕种委托,还将村落内各种类型的农户(有专业农户,也有兼业农户)纳入组织里,将各家各户的土地集中起来,统筹安排生产活动,最后是统一销售和统一分配。

在这样的生产组织里,有骨干劳动力的农户承担了生产过程的主要耕种作业,并按劳动时间获取工资性报酬,而体质弱的妇女和老人也可以从事一些力所能及的轻农活。

虽然是统一生产和经营,但集中起来的土地仍然是私人所有,最后所获收益在扣除劳动工资和其他费用后,按各家的土地面积进行分配。

对于上述的生产合作组织的作用和地位,在日本有不同的看法。

有的学者认为,这是因为“农业设备投资大型化超越了单个农户的能力范围,兼业
化导致农户不能维持自成体系的家庭经营”[2]
,因此,这类生产合作组织被看做是完善“小农”式家庭经营的补充手段。

一直主张农产品贸易自由化的代表人物速水佑次郎则认为,这是一种“迂回”的
扩大经营规模的方式。

①
而居于日本农学主流学派的代表人物梶井功则认为,生产组织与个别农户家庭经营一样,是一种“经营体”,发展生产组织与
培育个别大型农户一样,都是扩大规模的途径。

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①　速水佑次郎所著的新版《农业经济论》
(中译本)未提及“迂回”概念,而在他旧版《農業経済論》(岩波書店,
1988年出版,P207-208)专门提及。

日本政府在观望了很长一段时间后,逐渐接受了后一种观点,并开始从政策上支持这种生产合作组织。

在1992年制定的“新的粮食、农业、农村政策的方向”中首次将这类生产组织定义为“组织经营体”;在1999年的新《农业基本法》中则指出,在促进部分农户经营规模化的同时,还应积极
发展这种以村落为单位的生产组织;在2003年出
台的“大米政策改革基本纲要”中将此作为政策扶持的“村落型经营体”;2007年实施的“跨产品经营安定政策”则把此类生产组织认定为农业规模经营方式之一,可以享受政府的收入直接补贴。

根据日本农林水产省的调查,整个日本农村中,各种类型生产合作组织在2000年有9961个,在2005年发展到10063个,在全日本1315万个村落中占714%。

从生产组织的平均规模来看,加入生产合作组织的农户在9户以下的占总数的1014%,10户～19户的占2412%,20户～29户的占21%,30户～39户的占14%。

从经营的耕地面积来看,在日本都府县中,经营的耕地面积在10公顷～20公顷的生产合作组织占2719%,20公
顷～30公顷的占18%,5公顷～10公顷的占16%。

在日本北海道,生产合作组织经营的耕地规模要大一些,拥有50公顷～100公顷的生产合作组织占20%,拥有100公顷～200公顷的占
2518%,拥有300公顷以上的有1314%。

[4]
单从上面的数据来看,生产合作组织仍然有很大的发展空间。

农林水产省在2005年公布的《农业结构展望》中描绘的未来理想的农业结构是,到2015年,在210万～250万农户中,33万～37万规模化的家庭经营和2万～4万生产合作组织成为日本农业经营的主流。

生产合作化作为扩大规模经营的途径之一,与前面论述的把土地向个别农户集中的规模经营方式相比具有以下一些优点。

第一,日本小规模兼业农户今后对自己土地的资产价值预期仍然很高,轻易不会放弃自家农业经营,因此,能否通过土地买卖租借培养出一大批规模经营农户是不乐观的。

相比之下,生产合作化并不触动棘手的土地所有权问题,它是在保持土地私有的前提下,从提高利用效率的角度将土地集中起来统一耕种,它同样可以减低生产成本,取得规模经济效益。

很显然,从推进效果上看,生产合作化要比单个农户实现规模化经营容易一些。

第二,生产合作化不是简单地排斥其他小规模
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兼业农户,而是将它们纳入组织内,根据每个人能力大小统筹安排劳动力使用,使老人妇女这样的弱势劳动力也能发挥应有的作用。

从这方面来看,生产合作化不仅能维护传统的村落共同体功能,而且在合理使用劳动力方面要比个别农户独自扩大经营规模更有效率。

第三,日本农业经营的特点是不仅土地规模小,而且地块比较分散,因此,个别农户通过购买和租借的方式来扩大经营规模,未必能够将土地连成一片。

而土地不能连成一片,机械化耕作就不能取得应有的效果,也就达不到规模经营的目的。

而生产合作组织可以充分利用村落共同体的功能,通过村内农户之间的协商,将土地成片集中,从而能有效地开展规模化经营。

当然,生产合作化也有一些劣势。

比如,生产合作组织是由各种不同类型的农户组合在一起的组织,每一个加入的农户都有着不同的经营习惯和经验,人多思想杂,难免产生矛盾,因此,在经营决策和内部管理上难以取得统一认识。

另外,承担主要作业的劳动考核和加入农户之间的利益分配的公正性都是难以处理的问题。

而相比之下,如果单个农户实施规模经营,统一经营思想和利益分配就变得比较简单了。

三、W TO协定生效后日本推进规模
经营的新动向
虽然40多年来日本农业扩大经营规模没有取得预期效果,但这并不表明日本放弃了扩大经营规模的目标。

相反,在W TO农业协定生效后,在面对国外廉价农产品冲击的压力下,如何发展大规模农业经营,以此提高本国农产品的竞争力,变得比过去更为紧迫了。

1999年日本出台了《粮食、农业和农村基本法》。

与旧的《农业基本法》相比,虽然新《农业基本法》增加了提高粮食自给率,重视农业多功能作用等政策目标,但在推进农业结构改革,扩大农业经营规模,培育一些大规模专业农户问题上,新旧《农业基本法》的目标还是一脉相承的。

W TO协定生效后的10多年里,虽然日本制定了包括新《农业基本法》在内的一系列政策法规,但是它们都没有从根本上改变小规模农业为主的格局。

而真正迫使日本痛下决心要改变现状的导火索是2003年8月W TO谈判中欧美在削减关税上的妥协,如果农产品关税像欧美妥协方案那样下降到200%或100%以下,那么在高额关税庇护之下的日本农业(如大米关税400%)将面临致命的打击。

正是在这样背景下,2005年日本出台了所谓的“跨产品经营安定政策”,这也是近年来日本农业政策上最重大的改革。

新政策一改过去对包括小规模兼业农户在内的所有农户给予补贴的做法,只对政府欲扶持的有一定规模的骨干农户和有一定规模而且比较规范的生产合作组织进行收入直接补贴。

具体来说,在北海道地区拥有10公顷以上的农户和在都府县地区拥有4公顷以上的农户才可以享受政府的农业收入直接补贴政策。

对于生产合作组织,新政策要求必须在20公顷以上的规模才可以享受农业收入直接补贴,而且要求生产合作组织内部实行统一销售,统一核算和统一分配。

很显然,该政策的目的不仅仅是为了应对国外压力而补贴农户的收入,而是要通过补贴的诱导加速长期以来进展缓慢的农业结构改革,逼迫小规模经营农户放弃土地,以促进由骨干农户承担的规模化农业经营。

可以想像,2007年新政策付诸实施后,那些小规模的兼业农户将面临生存危机,特别是关税下调后,农产品价格会大幅度下降,首当其冲受到冲击的是那些生产率较低的小规模兼业农户。

失去政府的保护,它们要么选择放弃农业经营,将土地流转给大规模经营农户,要么带着土地加入生产合作组织。

新政策目前还处在开始实施的阶段,它对今后日本农业规模化经营究竟会产生什么样的影响,值得我们进一步关注。

四、日本农业扩大经营规模的启示
近10年来日本的经验表明,随着经济的快速成长,农业结构和农业生产要素都发生了重要变化,传统的小规模零散农业已不再适应新的农业经营环境,而扩大经营规模是传统农业向现代农业过
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渡的重要途径。

不仅日本的经验是这样,20世纪70年代以来韩国和中国台湾地区也都经历了同样的过程。

改造传统小规模农业是东亚地区面临的共同课题。

中国的经济发展举世瞩目,快速的经济发展给中国农业也带来了巨大冲击,城乡收入差距不断扩大,农村劳动力向城市大量转移,农村劳动力素质参差不齐,农民生产积极性不高。

这些问题与日本20世纪60年代高速经济成长期所发生的问题相类似,其背后实质是传统小规模农业阻碍了农业生产率的进一步提高。

因此,在农村社会经济巨变中,改造小规模农业已经提到议事日程上来了。

阻碍日本规模化经营的原因是兼业农户对土地资产升值的预期和扭曲的农产品价格,而这些因素在中国并不存在。

农村土地集体所有制使中国农民没有等待资产升值的念头,完全市场化的农产品价格长期低迷,使得中国农民并不留恋土地。

然而,我们绝不能由此得出结论说,中国的土地流转和扩大经营规模比日本更容易。

这是因为,中国农民虽然进入了城市,但还没有真正变成市民,工作不稳定,缺少必要的社会保障。

2008年,大量农民工从珠三角、长三角地区返回农村的现象说明了这一点。

而日本之所以期望兼业农户放弃土地,是因为兼业农户90%的收入来源于农外就业,而且外出工作的80%以上都有固定工作。

正是这样的差异警示我们,不能过早地触动农民的土地经营承包权,更不能像有些地区那样把土地流转作为政府的工作指标。

如果硬性推进土地集中式规模经营,就可能伤害农民,使他们成为“无产者”,或者像其他发展中国家那样形成大量的城市贫民窟。

不触动农民土地承包经营权并不意味着不能实现农业规模经营。

日本的生产合作组织的经验告诉我们,农民可以在保证自己土地承包经营权的前提下加入生产互助组织或生产合作组织,通过机械共同利用、统一耕种、统一销售等方式,取得单个农户不能取得的规模效益。

现实中外出打工的农户把自己的土地委托给亲戚邻居耕种的现象普遍存在,如何将这种个人之间的委托发展成通过生产合作组织的委托经营,是今后中国农业实现规模经营的重要方式。

最后,作为本文的结论,笔者认为,经济发达地区可以借鉴日本的经验,在确定进城农民有了稳定的职业和良好的社会保障措施的前提下,通过将土地流转给有经营能力的农户,扩大它们的经营规模;而在经济相对落后地区,流入城市的农民并不稳定,因此,应借鉴日本生产合作组织的经验,在自愿协商的基础上将劳动力参差不齐的农户组织起来,循序渐进地推动统一耕种、统一经营,实现一种迂回的规模经营。

参考文献
[1]生源寺真一,等1農業経済学[M]1东京:東京大学出版会,19961481
[2]佐伯尚美1農業経済学講義[M]1东京:東京大学出版会,199811321
[3]近藤康男1日本農業―21世紀への課題[M]1东京:農林統計協会,1993175—761
[4]梶井功1日本農業年報50米政策の大転換[M]1东京:農林統計協会,20041
(责任编辑:王碧峰)
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