行政主体及其类型的理论界定与探索

法学评论(双月刊)1999年第5期(总第97期)

行政主体及其类型的理论界定与探索

杨解君

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内容提要:行政主体是行政法学中的基本概念,但目前我国行政主体理论尚存在一些缺陷:与主体的组织构成相矛盾,与组织的行政活动不相协调,难以解决违法主体与责任主体的衔接关系以及行政违法与行政犯罪的协调关系,也不便于行政诉讼被告的确定。鉴于此,需要对行政主体予以重新界定和划分。本文将原行政主体概念(享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织)修正为:行使行政职权的组织及其个人;并且在此基础上将行政主体划分为名义行政主体、过渡行政主体和实际行政主体三种类型。

主题词:行政主体 缺陷 重新界定

一、现有行政主体理论的缺陷

在我国行政法学研究中,对实施行政活动的主体

曾有多种概念表述,这些概念表述主要有:行政组织、行政机关、行政人、行政法人、行政主体等。

¹目前,行政主体的概念已为多数人所接受并已基本取得共

识。

º就目前学者们的理解与界定而言,所谓行政主体,一般是指享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。在这里,理论上对行政主体作了严格的界定:¥行政主体必须是一种组织,而不是个人;¦行政主体必须是享有国家行政权力、实施行政活动的组

织;§行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织;¨行政主体必须是能够独立承担法律责任的

组织。

»这种行政主体的理论界定,决定了只有行政机关和被授权组织(法律、法规授权的组织)才可能作为行政主体而存在。笔者以为,该理论在法律上存在一些缺陷,在理论和实践上至少面临如下困惑:

1.与主体的组织构成相矛盾。行政机关(以及其他行政公务组织)作为一个组织体,在内部构成上还包括其内部的机构和人员,如果没有内部机构和具有生命体的工作人员,它也不可能作为一个实体而存在。应该说,不仅行政机关在法律上具有独立的人

*¹

º»参见罗豪才主编:5行政法学6,北京大学出版社1996年版,第47-48页。

此点可从几本具有代表性的教材得到印证。参见王连昌主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1994年版,第60页;罗豪才主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1996年版,第66页;罗豪才主编:5行政法学6(自考教材),北京大学出版社1996年版,第48页;张树义主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1995年版,第70页。在1998年中国法学会行政法学研究会年会上,有人认为/行政主体0概念存在诸多欠缺,反对以/行政主体0取代/行政组织0概念。(参见谢军、吴雷:5中国法学会行政法学研究会98年会综述6,载5中国法学61998年第5期,第115页。)笔者认为,行政主体与行政组织的概念并不相矛盾,在行政法学的概念使用上可以同时并存,它们是按不同的标准所作的界定。行政主体是从动态的行为角度来界定的,而行政组织则是从静态的组织结构来界定的。

参见张尚族鸟主编:5走出低谷的中国行政法学-中国行政法学综述与评价6,中国政法大学出版社

1991年版,第77-82页。

南京大学法学院教授。

格,而且行政机关(或其他组织)中的工作人员甚至内部机构在某种程度上和范围内也具有法律人格。行政机关的内部机构和工作人员在对外行使职权时,不具有独立的法律人格;但是对于行政机关而言,内部机构和工作人员仍具有一定的权利并具有一定的义务;行政机关的有效活动,也必须取决其内部机构的合理设置及内部机构间的权限分工等,如各内部机构之间也不得互相越权。为了实现/依法行政0的目标,行政法律规范不仅要对行政机关本身的权利义务予以规范,而且还要对行政机关的内部机构及其工作人员的地位、权利义务作出规定。如5中华人民共和国行政处罚法6,不仅对行政处罚的名义实施机关直接作出了规定,而且还对受委托组织甚至/执法人员0、

/负责人0、听证主持人等作出了规定。

¼如果不承认它们的法律人格,则法律不得对它们的权利义务作出规定。可见,将行政机关(或被授权组织)中的内部机构及其工作人员排除于行政主体之外,就会给内部机构和工作人员的法律人格、法律地位等问题留下法律不管范围。

2.与行政活动的运行轨迹不相适应。任何组织的活动,都必须要由两类主体来完成:一类是组织体,它是活动的名义归属者和集合体;另一类是行为个体,它是活动的实际完成者。如果没有自然人个体以其所属的组织名义实施的行为,也就没有组织的整体

行为。

½同样,行政机关(或被授权组织)所实施的行政活动也具有这种主体上的双重性:一方面,对处于被管理者地位的公民、法人或者其他组织(行政相对人)而言,行政活动名义上是行政机关(或被授权组织)的整体行为;另一方面,行政活动在其内部关系中,必须要由其所属的工作人员来实际作出,又是种个体实施的行为(但这种个体实施的行为不是工作人员个人的行为,而是以行政机关或者被授权组织名义所实施的行为;如果是工作人员以自己个人名义作出的行为,则不属行政公务活动而是个人的私人行为)。可见,行政活动是行政机关(或其他行政公务组织)与

工作人员相结合而构成的一种集合行为。/法律的任何表述最终总是指其行为由法律规范所调整的人(human being)的行为和不行为。0¾行政法律规范既然要对这种集合行为进行规范与控制,也就必然要涉及组织主体及其工作人员个体。如果只承认行为的名义或组织主体,而不论实际行为的主体,就会使行为与行为主体不相一致,在实践中可能使实际行为的主体及其行为不受法律调控。如此,法律对主体的约束就只涉及到组织主体而没有触及到工作人员个体,法律的控制功能仍有可能丧失。因此,笔者以为,对实际行为的工作人员个体同样也必须纳入行政法律规范的调控范围。

3.现有行政主体理论难以解决行政违法主体与责任主体的衔接关系以及行政违法与行政犯罪的协调关系。现有行政主体理论由于只将行政机关和被授权组织作为行政主体,相应地行政违法主体及责任主体也只能由此两类行政主体构成。这样,从理论上推定,受委托组织和行政公务人员就不够格作为行政违法主体和行政责任主体。但在有关行政责任的界定上,又扩大到/行政主体及其执行行政公务的人员

因违反行政法律规范而应承担的法律责任0。

¿由此,引起理论上的前后不一致。因为,行政主体即行政行为的主体,无论是合法行政行为,还是违法行政行为,都只能归属于行政主体,违法行为的名义及责任都应由行政主体承担。我国立法既为/行政主体0设定了行政责任,也为行政机关中的公务员、受委托

组织及其行政公务人员设定了行政责任。

À如,因公务员行政违法造成损害的,由其所属行政机关为赔偿义务机关予以赔偿,再由该行政机关对有故意或重大过失的公务员行使追偿权或者给予行政处分;受委托组织违法行政的,由委托行政机关承担行政责任,再由委托行政机关依据委托关系追究该受委托组织的相关责任。另外,该行政主体理论也难以解决行政违法与行政犯罪的协调关系。按现有行政主体理论,只

应承认行政机关和被授权组织为行政主体、行政违法

杨解君:行政主体及其类型的理论界定与探索

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参见5行政处罚法6、5行政诉讼法6、5国家赔偿法6相关条文的规定。

王连昌主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1994年版,第325页。

(奥)凯尔森著:5法与国家的一般理论6,中国大百科全书出版社1996年版,第108页。参见杨解君著:5秩序#权力与法律控制)))行政处罚法研究6,四川大学出版社1995年版,第246-247页。

参见5中华人民共和国行政处罚法6第34条、第38条、第42条、第47条、第48条等若干关于程序的条款。