行政主体

第三章行政主体
一．行政主体概念和特征
（一）概念：行政主体，系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。

（二）特征：
1.行政主体是一种组织，而不是个人。

2.行政主体依法拥有独立的行政职权。

所谓“依法拥有”行政职权，系指这种组织的行政职权或者是由法律、法规设定的，或者是由有权机关通过法定程序授予（行政授权）的。

3.行政主体能以自己名义行使行政职权和参加行政诉讼。

所谓“以自己名义”，是指能以自己的名义对外行文，能以自己的名义作出处理决定，并能以自己的名义参加诉讼活动。

4.行政主体能独立地承受行政行为所引起的法律效果和行政诉讼的效果。

例如公安机关依据《治安管理处罚条例》第33条，委托乡政府对某违反治安管理行为人作出罚款决定，尔后发现处罚违法，补救责任应由委托的公安机关承担。

这说明乡政府并非行政主体。

二．行政主体与相关主体的区别
（一）行政主体与行政法主体
行政法主体系指受行政法调整和支配的有关组织和个人。

行政法主体包括处于管理一方的行政主体和处于被管理一方的行政相对人。

因此，行政主体是行政法主体的一部分，而不是全部。

行政主体必定是行政法主体，但行政法主体未必就是行政主体。

行政主体仅限于组织，不含个人，而行政法主体包括了一定的个人。

（二）行政主体与行政机关
行政机关是个法律概念，并有广义和狭义之分。

广义上的行政机关，系指从中央到地方的各级人民政府和各部门机构。

狭义上的行政机关，则仅指各级人民政府。

而行政主体是一个法学概念，又是个动态概念。

因为它不是根据某个组织是否属于行政机关而定，而是根据该组织是否拥有独立的行政职权，能否代表国家并以自己名义行使职权和参加行政诉讼，能否承受行政行为和行政诉讼的法律效果而定。

在我国，行政主体的角色主要由国家行政机关充任，但是：（1）行政机关并非在任何场合都是行政主体。

当行政机关从事民事活动时，其身份是机关法人，而不是行政主体；（2）行政机关以外的组织未必就不是行政主体。

行政机关内部的某些行政机构（如公安局、工商局等）和外部得到行政授权的社会组织同样是行政主体。

还有，当行政机关实施不同行为、参与不同法律关系时，会出现不同的法律身份：当行政机关实施行政行为时，它的法律身份是行政主体；当行政机关参加民事活动时，它的法律身份是民事主体，或称机关法人；当行政机关与作为行政主体的行政机关发生管理与被管理关系时，它却成了行政相对人。

这说明，行政主体仅是行政机关多种法律身份中的一种。

（三）行政主体与行为主体
行为主体系指虽无法律上的名义，但直接、具体实施行政行为的组织或个人。

二者区别：1.行政主体能以自己名义行使行政职权，而行为主体只能以别人（行政主体）名义行使行政职权；2.行政主体应由自己来承担自己行为的后果，而行为主体则由他人，即行政主体，来承担自己行为的后果；3.行政主体在行政诉讼中能作为被告参加诉讼，而行为主体不能成为行政诉讼中的被告。

由此可见，区别行政主体与行为主体最直接的法律意义在于：（1）有助于确认某种行政行为效果的归属。

因为行政行为的效果由行政主体而不是行为主体承受；（2）有助于确认行政诉讼中的被告。

因为在行政诉讼中，只能由行政主体而不是行为主体作被告。

第二节行政主体的类型
一．外部行政主体与内部行政主体
根据行政主体实施行政职权的范围，行政主体被划分为两大基本类型：外部行政主体和内部行政主体。

外部行政主体只能对社会上的公民、法人或其他组织作出行政行为，产生外部行政行为的法律效果；内部行政主体只能对行政机关内部的公务员作出行政行为，产生内部行政行为的法律效果。

外部行政主体的职权范围显然要比内部行政主体的职权范围广泛得多。

二．职权行政主体与授权行政主体
根据行政职权的产生方式，行政主体可被划分为职权行政主体和授权行政主体。

凡行政职权随组织的成立而自然形成，无需经其他组织授予的管理主体，便是职权主体。

相反，行政职权并不因组织的成立而形成，而来自于有权机关授予的管理主体，便是授权行政主体。

例如：中国银行无行政职权，但它可以“根据国家授权，发行外币债券”1。

当中国银行经授权从事上述活动时，它便成了授权行政主体。

三．单独行政主体与共同行政主体
行政行为只有一个行政主体作出的，为单独行政主体；行政行为有两个或两个以上行政主体共同作出的，为共同行政主体。

四．本行政主体与派生行政主体
当一个行政组织与另一个行政组织之间具有派出关系时，前一个行政组织（设立派出机构的机关，如县公安局）为本行政主体，后一个行政组织（被设立的行政机构，如公安派出所）则为派出行政主体。

当然，派出机构成为行政主体是有条件的。

（派出机构一般不能作为行政主体，但若经法律授权或行政授权后，也可拥有行政主体资格）
第三节行政主体的资格及认定
一．确认行政主体资格的意义
行政主体资格的确认在行政法上具有直接的、极为重要的意义。

第一，确认行政主体的资格有助于确定行政行为的效力。

如果实施行为的组织不具有行政主体的资格，那么它的行为就不具有行政行为的效力，对相对人权利和义务的影响不为法律所承认。

相对人对不享有行政主体资格的组织所实施的行为没有服从和协助的义务。

第二，确认行政主体的资格有助于确定行政诉讼的被告。

二．确认行政主体资格的方法
（一）按行政职权确认
是否享有行政职权或享有的是内部行政职权还是外部行政职权，是确认行政主体或行政主体类型的标准。

寻找这种标准的方法在于核实行政职权的来源。

对于职权主体，应该核实其产生职权的法律内容；对于授权主体，应该审查有权机关的授权行为是否存在以及授权的范围。

（二）按行为性质确认
行政机关既可以成为行政主体，也可以作为民事主体（机关法人），其不同的身份取决于其行为的不同性质；行政机关实施行政行为时，属于行政主体，而从事民事活动时，则成了机关法人。

因此，确认行政机关的行政主体身份，就在于看其行为是否属于行政行为。

三．几种特殊情况下对行政主体的认定
1.在行政职权的法律设定关系中的主体问题
表现为法律、法规对行政主体的行政职权作出直接规定。

例如宪法第86条赋予国务院
1根据1980年《中国银行章程》第5条：中国银行经营和受托办理下列各项业务：（九）根据国家授权，发行外币债券和其他有价证券。

享有18项职权，地方各级人大和地方各级人民政府组织法第51条赋予县级以上的地方各级人民政府享有10项职权，第52条赋予乡、民族乡、镇人民政府享有7项职权。

在法律、法规对行政职权的设定关系中，被设定的组织必然享有行政主体的资格。

2.在行政授权关系中的主体问题
行政授权，系指一个行政主体依法把自己行政职权的部分或全部赋予给另一个组织，从而使后一个组织能以自己的名义行使行政职权，并承受行政行为法律效果的法律制度。

在行政授权关系中，把自己职权赋予给另一个组织者为授权方主体，接受被赋予职权的组织为被授予方主体。

授权方主体原先便是行政主体，被授权方主体经授权后便成为行政主体。

3.在行政委托关系中的主体问题
行政委托，系指一个行政主体在自己缺乏条件直接实施某个行政行为时，委托其他组织或个人以它的名义代为实施该行政行为，行为效果归属于委托方行政主体的法律制度。

在行政委托关系中，前者称为行政委托人，它是行政主体，后者称为行政代理人，它不会因委托而享有行政主体的资格。

4.在行政联合关系中的主体问题
主要是指两个或两个以上的行政主体联合作出同一行政行为。

判断其是否属于行政主体，从形式上看，主要是行为时是否以各自的名义署名，若以自己名义署名，则为行政主体；反之，则不为行政主体。

从结果上看，主要看是否有资格承担行政行为的法律效果，若有资格则为行政主体；反之，则不为行政主体。

5.在行政派出关系中的主体问题
一个行政组织设立了一个派出机构，这个行政组织与它所设立的派出机构之间便构成了行政派出关系。

在这种行政派出关系中，设立派出机构的行政组织是行政主体，被设立的派出机构不是行政主体，它的行为效果归属于设立它的行政组织（派出机关）。

但当法律、法规直接对派出机构设定某种行政职权，或有权机关对其作了某种行政授权，并且当它行使这种职权时，这些派出机构才是行政主体。

6.行政主体发生越权时的主体问题
在实践中存在这样一种认识：认为行政主体只有在其行政职权范围内作出行政行为时，才是行政主体，当其超越权限实施行政行为时，便不再是行政主体。

这是种误解。

是否超越权限不是衡量是否是行政主体的标准，只是确认该行政主体的行政行为违法性的标准之一。

也就是说，一个行政主体越权行使行政职权时，它不会因此而失去行政主体的资格，但无疑会失去其行政行为的合法性和有效性。

7.假象行政行为中的主体问题
假象行政行为，系指非行政主体作出的一种具有行政行为形式上的特征的非行政行为。

如超市对顾客的偷盗行为进行处罚，这种处罚行为本质上不是行政行为。

假象行政行为的主体不是行政主体。

8.作为相对人的行政机关的主体问题
这里是问：作为行政相对人的行政机关是否同时可以成为行政主体？回答是肯定的。

因为行政主体是个动态概念，行政机关则是个静态概念。

行政机关在不同的法律关系中可以以不同的法律身份出现，如行政主体、行政相对人和机关法人。

当两个行政法律关系交织在一起的时候，某个行政机关既是行政主体，同时又是行政相对人，这是常有的事。

例如土地管理局对环保局的建房申请进行审批，而环保局对土地管理局违反环境管理的行为进行处罚。

在建房审批法律关系中，土地管理局是行政主体，环保局是行政相对人，而在环境管理法律关系中，它们之间的身份正好相反，即环保局成了行政主体，土地管理局则成了行政相对人。

第四节行政主体的法定代表人
一．行政主体法定代表人的概念和特征
行政主体的法定代表人，系指依法代表行政主体从事行政行为和诉讼活动的个人。

行政主体法定代表人的法律特征：
1.行政主体的法定代表人是个人而不是组织。

2.行政主体的法定代表人是依照法律规定的，而不是协商确定的。

也就是说，行政主体的法定代表人具有法定性。

3.行政主体的法定代表人是依法代表行政主体的。

它代表行政主体从事行政活动和诉讼活动。

4.行政主体的法定代表人是行政主体的主要组成部分，与行政主体是同一法律人格，而不是双重人格。

这就是说，行政主体的法定代表人并不是独立的法律主体，它并不独立地承受行为效果，其行为效果归属于行政主体而不是个人本身。

二．行政主体法定代表人的确认
我国行政主体法定代表人确认规则：
1.行政主体单位的正职行政负责人。

如市政府市长、公安局局长。

2.在行政主体单位没有正职行政负责人的情况下，由主持工作的副职行政负责人作为法定代表人。

如市政府在没有市长的情况下，由主持工作的副市长作为法定代表人。

3.在行政主体单位没有正副职的情况下，由主持工作的行政负责人担任法定代表人。

三．行政主体法定代表人的意义
其一，从行政意义上讲，设定行政主体的法定代表人有助于提高行政管理的效率。

其二，从法律意义上说，设定行政主体法定代表人有助于确定行政主体行政行为的合法性。

第五节行政主体之间关系及法律调整
行政主体之间的关系属于行政关系，确切的说，是内部行政关系，同样受行政法调整。

这种关系可分纵横两大类型。

一．行政主体间的纵向关系
纵向关系，是指以隶属关系为基础的行政主体之间的关系。

纵向关系按性质划分，又有两种：（1）领导关系；（2）指导关系。

在领导关系中，作为领导方的行政主体对被领导方的行政主体享有命令权、指挥权和监督权，前者可以直接改变或撤销后者的行为，后者必须接受前者的命令和指挥。

我国行政领导关系又有两种：一种是单一领导关系，另一种是双重领导关系。

后者如：公安机关既受本级人民政府领导，同时又须服从上级公安机关的命令。

在指导关系中作为指导方的行政主体对被指导方的行政主体享有指导权，但没有指挥命令权，前者无权直接改变和撤销后者的行为，后者拒绝服从前者的命令不引起法律责任问题，只涉及工作作风。

领导关系与指导关系最根本的区别在于：在领导关系中，领导方行政主体可以直接改变或撤销被领导方行政主体的行为；在指导关系中，指导方行政主体不能直接改变或撤销被指导方行政主体的行为。

二．行政主体间的横向关系
横向关系，是指无隶属关系的行政主体之间的关系。

两个主体不管是否处于同一等级，只要它们之间无隶属关系，概属横向关系。

如上海市政府与宁波市政府之间的关系，北京市公安局与宁波市公安局之间的关系。

在横向关系中，不存在领导或指导关系，但有行政委托关系和行政协助关系。

三．行政主体间的纠纷及处理
行政主体之间的纠纷，主要是指行政主体之间因执行公务所发生的各种行政争议。

行政主体间的行政争议，大多表现为行政权限的争议。

行政权限争议的基本类型有两种：一种是积极的权限争议，另一种是消极的权限争议。

前后表现为两个行政主体都认为自己对某事享有管辖权，从而发生职权冲突；后者表现为两个行政主体都认为自己对某事没有管辖职责，从而出现管辖上的“真空”（即谁也不管）。

行政主体纠纷属于内部行政争议，对它的解决方式不同于对外部行政争议的处理。

它由行政机关自己解决，不由司法机关裁决。

理由：这种纠纷基于内部行政关系而发生，不直接涉及外部相对人，对它的处理纯属内部行政事务，不受司法审查。

我国处理内部行政争议采取以下三项规则：
第一规则，纵向领导关系中的争议：被领导主体有权越级向上一级行政主体报告，但在领导主体行为被依法撤销或改变之前，必须服从领导主体的决定。

第二规则，纵向指导关系中的争议：争议双方主体都应向各自所属的政府报告，由双方政府处理。

双方政府意见有分歧的，按第一规则处理。

第三规则，横向关系中的争议：争议双方主体各自向自己的领导主体报告，最终由共同的上级领导主体裁决。

第六节行政主体的产生、变更与消灭
一．行政主体的产生
行政主体的产生系指一个组织取得行政主体的资格。

行政主体资格的取得因类型而有别。

一般来说，行政法对行政主体资格取得的要求，职权行政主体严于授权行政主体，外部行政主体严于内部行政主体。

职权行政主体资格的取得，必须具备以下条件：
1.其成立已获有关机关批准；
2.已由组织法或组织章程规定了职责和权限；
3.已有法定编制并按编制配备了人员；
4.已有独立的行政经费预算；
5.已设置了办公地点和必要的办公条件；
6.已经政府公报公告其成立。

授权行政主体的资格依授权机关的授权行为而发生。

授权必须有明文法律依据，而且必须公告授权决定。

授权决定的内容应该包括：授权人与被授权人；授权事项及范围；授权依据；授权期限。

一．行政主体的变更与消灭
行政主体的变更与消灭，实质上是指行政主体资格的转移与丧失。

资格转移取决于两种情况：（1）行政主体分立，即一个行政主体分解为两个以上的主体；（2）行政主体合并，即两个以上的行政主体合并为一个。

无论哪种情况，原资格依然有效，但由变更后的新主体承受。

资格丧失同样取决于两种情况：（1）该行政主体被解散；（2）授权机关收回授权或授权期限已满。

在前一种情况下，原主体虽然丧失了原来的资格，但在它享有资格期间所实施的行为效果由其撤销机关承受。

在后一种情况下，授权主体的行为效果由给予授权的机关承受。

第七节国家行政组织
（一）国务院
性质：国家最高行政机关，是国家最高权力机关的执行机关。

根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条规定，国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。

1.国务院办公厅：协助国务院处理日常工作的机构。

不具有行政主体资格。

2.国务院组成部门（25个）：
国务院组成部门区分为部与委员会，取决于职能上的差异。

一般来说，国务院组成部门中管辖业务比较单一的称为部，而管辖业务带有综合性并涉及几个部门工作的则称作委员会。

包括：外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环保部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生和计划委员会、中国人民银行、审计署。

3.国务院直属机构（16个）：
国务院直属机构是指国务院设立的主办各项专门业务的行政管理部门。

具有独立的行政管理职能。

海关总署（正部级）、国家税务总局（正部级）、国家工商行政管理总局（正部级）、国家质量监督检验检疫总局（正部级）、国家广播电影电视总局（正部级）、国家新闻出版总署（正部级）、国家体育总局（正部级）、国家安全生产监督管理总局（正部级）、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室（正部级）、国务院机关事务管理局、国家预防腐败局。

4.国务院办事机构（4个）：
是协助国务院总理办理专门事项的辅助性机构。

不具有行政主体资格。

国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。

5.国务院直属事业单位（15个）：
国务院直属事业单位不是国家行政机关，但国务院授权其中一些单位行使一定的行政职能。

国务院直属事业单位包括：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院（正部级）、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会、国务院台湾实务办公室、国务院新闻办公室、国家档案局。

6.国务院部委管理的国家局（21个）：
这些国家局一般在成立时就具有独立的法律地位，依法行使对某项专门事务的管理权和裁决争议权，故具有行政主体资格。

包括：国家信访局、国家粮食局、国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家公务员局、国家海洋局、国家测绘局、中国民用航空局、国家邮政局、国家文物局、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家煤矿安全监察局、国家保密局、国家秘密管理局、国家航天局、国家原子能机构、国家核安全局。

7.国务院议事协调机构（36个）：
是承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务的行政机构议事协调机构一般不设实体办事机构，议定事项由有关职能部门分别负责办理。

因此，它行使职能的独立性
最弱，通常情况下不是行政主体。

包括：国家国防动员委员会、国家边海防委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院妇女儿童工作委员会、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院残疾人工作委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院关税税则委员会、国家减灾委员会、国家科技教育领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组、国家禁毒委员会、全国老龄工作委员会、国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国务院抗震救灾指挥部、国家信息化领导小组、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组、国家能源委员会、国家安全生产委员会、国务院防治艾滋病工作委员会、国家森林防火指挥部、国务院三峡工程建设委员会、国务院南北水调工程建设委员会、国务院纠正行业不正之风办公室、国务院防范和处理邪教问题办公室、国务院反垄断委员会、国务院食品安全委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组、国务院新型农村社会养老保险试点工作领导小组、国务院促进中小企业发展领导小组、中央机构编制委员会。

（二）地方行政机关
1.地方各级人民政府
2.地方各级人民政府的职能部门
3.县级以上地方各级人民政府的派出机关。

它是县级以上地方各级人民政府因工作需要在一定区域内设立的代表本级政府实施行政管理的机关，它依法管理该区域内的各种行政管理事务。

派出机关并非一级人民政府，但实际上却代表一级政府在一定区域范围内行使相应的行政管理权，拥有行政主体资格。

类型：（1）省、自治区人民政府经国务院批准而设立的行政公署；（2）县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准而设立的区公所；（3）市辖区和不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的街道办事处。

（三）行政机构
行政机构是各级人民政府及其职能部门根据行政管理工作的需要而在该机关内部设立的，具体处理和承办各项行政事务的内部工作机构。

行政机构不具有独立的编制和财政经费预算，一般不具有独立的法人资格，通常只能以自己所属的行政机关名义而不能以自己名义对外行使行政职权，因此，行政机构一般不具有行政主体资格。

但在特定情形下，行政机构因法律、法规的授权可以成为行政主体。

具有行政主体资格的行政机构有：
（1）法律、法规授权的行政机关内部机构。

例如《专利法》第43条规定，在专利局设立专利复审委员会主管专利复审工作。

《商标法》第20条规定，在国家工商行政管理部门设立商标评审委员会负责处理商标争议事宜。

此外，物价管理部门的物价检查机构依照《价格管理条例》的授权，依法获得行政主体资格，可以实施价格监督检查行为和处理价格违法行为。

县级以上公安部门的交警机构依《道路交通管理条例》的授权，也可获得行政主体资格。

（2）政府职能部门的派出机构。

派出机构是政府职能部门根据行政管理的需要而在一定区域内设立的，代表该职能部门管理某项专门行政事务的机构。

如县（区）公安局设立的公安派出所、县（区）工商局设立的工商所、县（区）税务局设立的税务所等。

如果派出机构获得法律、法规授权，可以成为行政主体。

例如《治安管理处罚条例》第33条规定2，公安派出所对于警告、五十元以下罚款的违反治安管理行为，可以作出裁决。

从而具备行政主体资格。

2《中华人民共和国治安管理处罚条例》第33条：对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。

警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。