房屋征收补偿范围与标准(2017最新)

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房屋征收补偿范围与标准(2017最新)

在两次广泛征求社会各界意见后制定的我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）甫一公布施行，即获得各种好评。[1]本来，无论是根据国外立法经验，还是依我国《宪法》第10条第3款与第13条以及《物权法》第42条的规定，补偿系征收制度的必备要素，而非游离于其外的事物。但凡规范征收行为的立法，要么像法国那样直接被称作公用征收法典”，要么像日本、我国台湾地区那样被命名为土地征收法（条例）”。我国《征收与补偿条例》则不走寻常路，在法规名称上采取了将补偿”一词独立出来与征收”相并列的做法。此种做法绝非随意之举，其目的是为了凸显或强调补偿”在房屋征收制度中的重要性。[2]这种着重于补偿的征收制度，既遵循了法制发达国家征收制度的发展规律，也抓住了我国城市不动产征收纠纷的主要矛盾。

然而，依我国现行房地产法律制度，尤其是从《物权法》第148、149条以及《城市房地产管理法》第6、20、22条的规定看，《征收与补偿条例》关于征收补偿范围与标准的规定有如下三个问题在私法上

值得深究：从受补偿财产的构成看，其果真如其名称所示，只适用于房屋的征收与补偿？作为一种他物权的建设用地使用权，应否给予独立的补偿？抽象地以类似房地产的市场价格作为房屋征收补偿标准，是否忽视了不动产的独特性、住宅用地与非住宅用地在法律地位上的显著差异？下文拟对此作出系统回答。

一、征收补偿范围的多维度分析

《征收与补偿条例》第17条第1款以穷尽列举的方式（即列举后不设概括规定）将房屋征收补偿的范围限定为三种：房屋价值的补偿；搬迁、临时安置的补偿；停产停业损失的补偿。该规定看似清楚明了，但在我国现行房、地一体移转”的不动产法律制度下，其实质上蕴含着诸多需要进一步解释的问题。

由我国《物权法》第28条的规定可知，征收在物权法上具有导致物权转让的法律效果，即国家取得私人的不动产所有权或他物权。众所周知，征收不像无偿取得私人财产的税收，其在取得私人不动产物权之前，必须公平补偿被征收人因丧失不动产物权所遭受的损失。

[3]因此，补偿是政府强制取得私人不动产的必要代价，反过来说，私人因其不动产被征收而享有要求给予公平补偿的权利。由此决定了在征收制度中，在确定补偿的范围与标准，甚至是确定补偿的具体方式时，必须注意征收的对象。

上述论说其实预设着这样一个问题，即《征收与补偿条例》果真如其名称那样，仅仅是对国有土地上单位或个人房屋的征收？事实上，无论是根据《征收与补偿条例》本身的具体规定，还是联系到《物权法》、《城市房地产管理法》的相关规定，皆不难作出如下回答，即其不是或主要不是对房屋的征收，而是对土地的征收。

关于征收的对象，《征收与补偿条例》第2条虽明确规定，它仅适用于征收国有土地上单位、个人的房屋”，但其第13条第3款也直言不讳地指出：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”暂且不论国有土地使用权同时收回”这一规定是否能言之成理，《征收与补偿条例》会涉及到建设用地使用权之转让，则毫无疑义。

《征收与补偿条例》并不限于房屋征收，这还可以在《征收与补偿条例》第8条关于公共利益的列举性规定中找到充分依据。原《城市房屋拆迁管理条例》多年来之所以饱受各界诟病，一个十分重要的原因在于，不管是为了社会公共利益，还是为了房地产开发企业的一己之利，房屋拆迁皆以强制手段来取得私人的不动产物权。为了保护集体所有的土地，维护公民的私有财产，2004年修正后的《宪法》第10条第3款和第13条按照为了公共利益、依照法定程序及给予补偿三项要素对征收作了明确规定。随后，《物权法》第42条和修正后的《城市房地产管理法》第6条重申并细化了《宪法》关于征收的规定。

此后，征收必须是为了公共利益的需要”的观念即深入人心，并成为社会各界要求修订《城市房屋拆迁管理条例》的重要理据。《征收与补偿条例》的制定者不负重望，其根据我国城市化发展的现状，并参酌西方发达国家征收制度的演化规律，在第8条中以列举方式对何为公共利益”作出了详细规定。这些规定因旨在解决征收的用途这个敏感问题，故毫无疑问可以成为审视和检验该条例适用对象（征收的客体）的重要依据，即依其所用，验其所需”。

概括地讲，《征收与补偿条例》第8条关于征收目的—为了公共利益的需要—的规定，无论是为了保障性安居工程建设、旧城区改建的需要，还是为了基础设施建设、公共事业的需要，地方政府对他人房屋进行征收的真正目的并不是为了取得房屋的所有权，而是为了尽快拆除房屋和重新开发、利用土地。依此而言，征收房屋在绝大多数情况下只是地方政府达到目的的必要手段，收回建设用地使用权、消除国有土地所有权上的法律负担才是房屋征收的根本所在。原《城市房屋拆迁管理条例》所用拆迁”一词，极其形象地揭示了此类房屋征收的主要用意，尽管《征收与补偿条例》竭力避免使用拆迁”一词，[4]但现在每天仍然发生着的城市房屋拆迁场景，十分鲜明地说明了这一点。

其实，即使没有像《征收与补偿条例》第13条第3款那样的规定，或者即使不依赖于对其第8条的具体分析，根据《物权法》或《城

市房地产管理法》，我们同样可以得出这个结论，即房屋征收的客体并非仅限于房屋而是包括建设用地使用权在内。

我国《物权法》第147条规定：建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”[5]房屋属于典型的建筑物，[6]可纳入该条的规范射程自然无需多言。值得探讨的是，作为一种非依法律行为发生的物权变动，房屋征收虽然可依《物权法》第28条的规定，使房屋所有权由单位、个人向市、县级人民政府移转，但这种形式的所有权移转能否归入该法第147条规定的转让”。按主流观点，物权转让属于物权的继受取得，即基于他人既存的权利而取得物权。

[7]《物权法》第9、14、15条规定中的转让”正是此意。依此观点，基于征收决定事实而非他人权利发生的所有权移转，显然不能以转让相称。但必须指出的是，对转让一词的上述理解，其实只是注意到了《物权法》所用转让”一词的第一种情形，而完全忽视了另一种情形，即《物权法》第28条明确规定人民政府的征收决定可导致物权转让”。

[8]显而易见，此处所用转让”一词应指非依法律行为发生的物权变动，具体到房屋征收，则指房屋所有权的移转。总之，系统地看，《物权法》所采转让”一词，不仅指依法律行为发生的物权移转，而且包括依事实行为发生的物权变动。

基于此，房屋所有权因政府征收发生的移转，完全可纳入《物权