法律对环境权的宪法保护与可持续发展战略

宪法保护与可持续发展战略
田成有秀华提要：本文阐释了环境权的形成和发展过程，反思了传统法律对环境权规定的缺陷，站在可持续发展的高度，主应在宪法中增设对环境权的保护，并且认为，宪法不仅应保护人类的环境权，而且也应重视保护自然界的环境权。

从上世纪末90年代初开始，严重的酸雨、土地沙漠化、臭氧层破坏、全球性气候变化、生物多样性锐减、有毒化学品的污染、大规模的生态破坏等环境问题越来越显著，人们开始意识到环境的恶化构成对现代社会的挑战。

出现这种情况，原因是多方面的，而最重要的原因是工业时代所带来的巨大成果使人们坚定了这样的信仰：人类是世界唯一的主宰，现代人“征服自然”的唯一尺度就是技术和人自身的需要，凡是符合人类自身目的或符合技术需要的东西就是正确的。

在此思想的支配下，地球成为私心日益膨胀的人类主体随意攻击的对象，所有其他存在者都只是作为工具和对象而看待，大自然被无节制地利用、消耗，被限定在能量和原料的功能上，被迫交出“不可能的东西”。

这种盲目的过度使用，使人及生物的所有基本生存条件遭受日益严重的破坏。

从法律角度审视，现行法律对环境容的规定呈现出人类中心的痕迹。

之所以保护，是因为对人类有用，而不是从整个自然界的生态平衡角度来考虑。

显然，原有法律所保护的权利，已经不能适用于环境保护，促进生态平衡，把法律中原有的权利用于环境领域进行解释、修改已无能为力。

在这种情况下，只有打破传统法律的樊篱，增设新的环境权。

一、环境权的形成与界定
关于“环境权”的讨论和研究始于20世纪60年代初。

1960年，原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境规定。

由此引发要不要把环境权追加为欧洲人权的讨论。

按传统的宪法及民法理论，公民无权对与自己无关的财产主权利，所以公民对作为无主物的空气、水、等环境要素是不能提出权利要求的。

密执安大学的萨克斯教授对此提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”，此理论认为，空气、水、等人类生活所必需的环境要素，在当今受到严重污染和破坏，以至威胁到人类正常生活的情况下，不应再被视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“共享资源”，是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。

为了合理支配和保护“共有财产”，共有人委托国家来管理。

国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。

随其理论备受瞩目，有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民的基本权利之一，应该在法律上受到确认并受法律的保护[1]。

之后，美、日两国开始了环境权的立法实践。

1969年美国颁布的《国家环境政策法》对国家公民在保护环境方面的权利与义务作了具体的规定，强调“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。

”日本同年也在《东京都公害防止条例》序言中规定：“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害遭受侵害。

”这些立法实践对于环境权的形成和发展起到了极大的推进作用。

在此之后，1970年3月在东京召开的一次关于公害问题的国际座谈会所发表的《东京宣言》中提出：“我们请求，把每个人享有的健康和福利等不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。

”[2]同年9月召开的日本律师联合大会第13届人权拥护大会上，仁藤一、池尾隆良两位律师作了题为《“环境权”的法理》报告。

该报告倡议将各种有关环境的权利称为“环境权”，并指出：“为了保护
环境不受破坏，我们有支配环境和享受良好环境的权利;基于此项权利，对于那些污染环境、妨害或将要妨害我们的舒适生活的作为，我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利。

”[3]而欧洲人权会议历经10年的讨论和研究，终于20世纪70年代接受了环境权的观点。

1973年在维也纳召开的欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》将环境权作为一项新的人权加以肯定，同时还认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。

以上关于环境权的研究讨论和立法实践引起了国际社会的高度重视，1972年联合国召开了第一次人类环境会议，113个国家和一些国际机构1300多名代表参加了会议。

会议普遍接受了环境权的观点，并在会议所发表的《人类环境宣言》中加以明确确认，“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。

”“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按照自己的环境政策开发资源的主权，并有责任保证在各自管辖和控制之的活动，不该损害其他国家的环境或本国管辖围以外地区的环境。

”
许多国家对环境问题重视，并加以治理，使得本国的环境状况有所好转，但是，局部地区的环境得到了控制和改善，却不代表环境问题已经从本质上得以解决。

从世界围来看，环境污染和生态破坏并未解决，仍在不断恶化：局部地区的问题打破了区域和国家的疆界演变成为全球性的问题，而暂时得到治理和缓解的环境问题因为全球性的相互贯通，相互影响演变成为长远性环境问题，潜在性的忧患则进一步蔓延为公开性问题。

这些非常严重的环境危机和生态危机的发生，已经明显不同于以往的环境问题，这些问题用传统的法律已经不能解决了。

二、从可持续发展的战略重视保护环境权
以人类利益为中心，是西方社会已经延续了好几个世纪的伦理道德观，它主要表现为“对自然进行控制”。

比如，在亚里士多德看来，人类是主宰地球的万物之首，而在地球上，一切事物是围绕人类而存在的。

他在《政治学》一书中就这样表现出他的“人类利益中心”式的环境论：“……一切动物从诞生(胚胎)初期，迄于成型，原来是由自然预备好了的。

……天生一切动物应当都可以供给人类的服用”[4]。

就这样，
关于征服自然和改造自然的观念就开始深远地影响着人们的思想，乃至于社会实践的方方面面，当然包括法律在，历史上著名的法学派别基本上没有跳出人类利益中心主义的框框。

比如，洛克在论及财产时说：“土地和其中的一切，都是给人们用来维持他们的生存和舒适生活的。

土地上所有自然生产的果实和它所养活的兽类既是自然自发地生产的，就归人类所共有”[5]。

可见，人类利益中心主义已经深入到法学的思维中，使得因此而建立起来的法律秩序在对自然、环境的保护工作存在着不利因素。

具体说来，传统法律所界定的“环境”仅指人类赖以生存和发展的自然环境。

事实上，环境还包括生活环境，所谓生活环境是指与人类生活密切关系的各种天然的和经过人工改造过的因素，如房屋周围的空气、河流、水塘、花草树木、风景名胜、城镇、乡村、建筑、室环境等。

有人还提出“环境”不仅仅包括自然环境，而且还包括生态环境-指影响生态系统发展的各种生态因素，即环境条件，包括气候条件(如光、热、降水等)，土壤条件(如土壤的酸碱度、营养元素、养分等)，生物条件(如地面和土壤中的动植物和微生物等)，地理条件(如地势高低、地势起伏、地质条件等)和人为条件(如开垦、采伐、引种、栽培等情况)的综合体。

以上这些看法都只突出界定了自然环境，而对于新时代出现的新环境危机问题却未有涉及。

如由于环境保护不当引起的粮食短缺问题、疾病蔓延、死亡率大幅上升;俄罗斯切尔诺贝利电站核事故引起的周围区域所有生物的变异(包括婴儿先天性生理缺陷和畸形);变暖的天气和变暖的海洋引起热带旋风、龙卷风、雷暴雨等等。

这些问题以前我们只是单纯地认为是天灾，而非人力所及。

但是，发达的经济建立在肆无忌惮地对自然的索取基础上，超出了大自然的承受能力和分解能力，使得很多排放到大自然中去的废物、化学物质，反过来作用于人的身上。

这根本不是天灾，完全就是人祸。

这些危机，正是传统的思维界定环境时所没有考虑到的。

所以针对传统的思维和法律对“环境”的围限定太窄，应该重新解释“环境”畴。

而明确“环境”定义时，应当以可持续发展为思想指导。

在20世纪80年代中后期，科学家们发现，环境与发展不是孤立的矛盾体，而是紧密相关的一个问题的两个方面：人类社会经济的发展以环境为基础，而不能以破坏人类赖以生存的环境为条件;经济增长如果无视环境破坏的代价，不仅环境不能得到保护，经济也不会继续发展。

于是，便形成一个强调地球“共
同利益”的思想-“可持续发展”(Sustainable Development)思想。

所谓“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害人的发展”[6]的可持续发展要求“满足全体人民的基本需要，和给全体人民机会以满足是他们要求较好生活的愿望”，“为了保护生态系统的完整性，要把对大气质量、水和其他自然因素的不利影响减少到最少程度”。

[7][9]人类在求得自身生存和发展的同时，应当尊重大自然，与其他生命物种种群共同拥有地球。

“世界是一个相互依赖的整体，是由自然和人类社会共同所组成的，任何一方的健康存在和兴旺都依赖于其他方面的健康存在和兴旺”[10]。

可持续发展的目的是建设一个能提供自然资源，富于生态系统良性循环，适于世世代代的人类生存发展，保障人类社会的发展与繁荣。

根据可持续发展的环境思想，法律中的“环境”定义将更为广泛，它包括：(1)人类、生物;(2)空气、水、人文遗迹、城市、建筑物等天然因素和人工改造的因素;(3)生产技术、生活技术及其它科技技术和由此产生的人为产品;(4)任何气味、液体、热、声、振动、辐射等源于人为活动的物质;(5)影响人类及动植物公共卫生和安全质量的各种条件;(6)整个生态系统的平衡;(7)其它或与以上6项的相互影响结果。

在新的环境观和可持续发展思想指导下，环境权应有如下阐述(1)人类，包括当代人和后代人，世世代代应该生活在健康、清洁、具有美学价值和富足的、适宜生命发展的环境中，过着幸福、和平的生活;(2)人类与自然界的物理存在物和生物应该处于一种和谐的状态;(3)自然界的生物应有一个符合生态规律的生存环境;(4)自然界的物理存在物如自然资源，各类有价值的历史遗迹、文物、风景名胜等应得到合理有效利用和妥善保护;(5)整个生态系统应保持一个生态平衡、能量平衡的状态。

根据可持续发展观念，人类应善待自然，善待其他生命物种，人类和生物物种一样，同为地球上的生命体，有生存的权利，也有享有自然的权利。

1、保护人类的环境权，实现环境代际公平
人类的环境权，主要是指人类享有的在健康、舒适的环境中生存、发展的权利。

人类要想从对环境的破坏走向对环境的保护，人们就应该拥有支配环境、享受良好环境的权利。

人的环境权权利主体不仅包括当代人，也包括后代人在的世世代代的人。

地球上的环境是属于人类共同体必不可少的生活条件，人类的
每一代人都是从前一代那里继承了这一生活条件，同时，人类的每一代人又都是下一代人的生活环境的代管人。

人类每一代人之间对于开发、利用环境的权利是平等的，即当代人和后代人共同作为人类共同体的组成部分，均属于人类这一种群，要保证人类这一种群的永续生存和发展，就要让世代享有利用环境、享受环境的权利，同时还应当对其予以保护，便于将来世代所继承，以形成人类共同体对环境的合理共享和分享。

2、保护自然的环境权
鉴于人和其它生命物种种群同处在地球的生物圈，参与地球环境里的物质、能量和信息的交换，经历着生命物质生生死死的进化历程，同时也受到自然规律的支配。

所以，生物物种也和人一样具有自己为了生存和繁衍所必需满足的那些物质和生态需要。

为了实现这些利益，生物物种们在生态环境中进行生态的运动，就象人类为了发展的社会运动一样。

表现在个体生物的生存物质需要的满足，如食物、空气、水等需要的满足;还表现为一定生态特点的满足，如生存条件特点、资源需求特点和生命质量特点的需求满足等。

所以它们和人类一样，有生存繁衍的特性，就有生存的权利，也就有获得符合生态规律，在一个适宜的生存环境里生存的权利。

为维护整个生态系统的平衡、发展，必须要有提供满足生命体生存、繁衍的食物、居住等条件。

这些资源的毁损，将会很难恢复，甚至绝迹，如破坏了生态系统的平衡，将直接或间接影响人类、生物物种的生存与发展。

所以，为了人类的生存与发展，从自然的物理存在物角度讲，这些诸如空气、水、资源等自然组成部分，和对人类具有历史意义、科学意义、纪念意义的历史文物，人文遗迹，自然风景名胜区等都具有法的权利。

三、从宪法高度重视对环境权的保护
(一)宪法对基本权利设定不足
在各国宪法中，目前作出的有关环境的规定大体分为三方面：一是关于环境保护的权利义务规定，二是利用宪法解释导出环境权，三是关于环境权的抽象规定。

1、关于环境保护的规定
在环境保护方面，规定得非常具体的是瑞士联邦国宪法。

如1962年修改《宪法》时，在第24条对“自然与乡土保持以及主要景观、史迹及其他自然、文化的纪念物的保持”作了规定。

1971年《宪法》修改时又增加了“关于保护人类生存的自然环境不受有害或不适作用影响”的条款，将自然保护作为联邦规则控制的对象。

1973年，《宪法》又增加了联邦应当制定动物保护法律的规定。

中华人民国宪法在总纲中就保护环境作了一些规定：第9条第2款规定：“国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。

禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

”第10条第5款规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

”第22条第2款“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

”第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

”“国家组织和鼓励植树造林，保护林木。

”但是宪法在公民的基本权利和义务的章节中却没有涉及相关的环境保护问题的规定。

2、利用宪法解释导出环境权
制定于二百多年前的美国宪法对环境问题未有着墨，然而，对于环境权的理解，拥护宪法解释者仍认为宪法的现有规定仍得以导出环境权的理念，尤其是宪法第5修正案所提示的正当法律程序，第9修正案的权利概括规定条款，以及第14条修正案能引导出环境权问题[7]。

在原联邦德国，在基本法第1条人类尊严的保障，以及基本法第2条自由发展人格权中，环境权问题得到了体现，日本法学界则希望从宪法第25条的生存权以及第13条的幸福追求权得出结论。

3、关于环境权的抽象规定
在西班牙宪法第45条关于“国民有享受舒适环境的权利”的规定，这个环境权并不是作为基本权利，而是作为“指导原则”之一。

与之相同，1987年国宪法第35条第1款与第2款中也就环境权作了如下规定：“所有公民有在健康、舒适的环境中生活的权利，国家以及公民应当努力保护环境”。

“关于环境权的容及行使，由法律规定之”。

而此环境权和与生活环境保护相对应的权利-“生存权”相比，与第34
条第1款的“所有公民有谋求与人类相适应生活的权利”一致。

可以看出国宪法的生存权规定中，也包括了第35条中环境权的容。

总体来说，传统宪法基本上未将环境权作为一项公民的基本权利或者是未将环境权本身作为一项实体权利加以确认，从而使环境权得不到法律的保障。

法律也就不可能为一种尚未得到确定的“权利”受到侵害而提供法律救济。

而宪法不对环境权作出规定，使其他有关环境权利的保护的立法也就缺乏了宪法依据。

(二)其他法律对环境权保护不力
1、传统民事权利设置的欠缺
在人类文明早期，由于对自然认识水平的低下，环境资源被认为是无须支付任何代价，随时可以任意使用的取之不尽的自由财产。

这种自由财产，以无主物的形式反映在传统民法理论里。

传统民法权利理论依据权利私有化为最高原则，其权利仅以个人所能支配的利益为限。

环境既然被认为是人所不能控制和支配的无主物，则就不可能成为行使所有权的对象。

而且，无主物按照传统民法理论可实行先占原则，谁先占则谁可无偿利用。

因此，向空中、水中排放污染物是合法的。

再者，根据“有损害，始有救济”的过失责任原则，个人只对自己的行为负责，而对他人的行为绝不负责;而自己对自己的行为负责，须以故意、过失为限，倘若不是出于故意，过失、纵然损害他人，亦不承担责任[8].即使实施无过错责任原则，前提也要符合“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的”才承担民事责任。

然而环境权尚未为法律所承认，环境侵权亦无从说起，如果仅以传统民法的财产权、人格权、相邻权等现有权利来对环境污染进行救济，则显示其局限性。

比如财产权，是指民事权利所保护的特定财产上的利益，但将其适用于环境侵权却捉襟见肘。

因为许多环境组成成分诸如空气、、资源、气候根本不是个人财产，不属于财产权所保护的围;而且，环境侵权不仅损害公私财产，也损害人的身心健康、生存环境的质量，还损害自然生态系统的生态环境质量等，自然不能把环境侵权纳入财产权的保护围。

再如人格权，是指与作为民事主体必要条件的身体、人格相联系，为法律所承认和保护的人身权利。

它包括生命权、健康权、身体权、名誉权等。

虽然环境污染的后果也表现为对人的身体健康、生命的侵害，但是，生命健康权的保护是以对人身
权的直接侵害为构成要件，而环境污染对人的生命健康的危胁在很多情况下是潜在的、长期的，无法找到确却的直接侵害人;又如相邻权，是指两个或两个以上相毗邻的不动产所有人或使用人因对各自所有或占有的不动产所享有的权利，主要包括通行权、相邻截水权、排水权、通风权、采光权等。

由于相邻权在限制所有权的绝对化上，要求所有权人在行使自己的权利的同时，不得损害他人的合法权益。

一定程度上，相邻权适用于环境侵权的救济。

但是，环境污染大多表现为污染物进入大气、海洋、土壤等之中，给不相邻的远距离的地方带来损害，如空气污染、酸雨、海洋污染等。

而对于只以不动产的相邻关系为前提前的环境污染，围太过于狭小。

2、传统行政法对环境保护不够
行政法是“规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予补偿[9].在对环境保护上表现出了本身的不适应。

首先，传统行政法手段只在发生了严重危害社会秩序或他人人身财产安全的后果时才对相对人加以管制，一般情况下不介入相对人相互间的民事法律关系。

而环境问题具有污染破坏面广、治理恢复困难的特点，要求行政机关要事先或及时采取措施并直接限制相对人之间不利于环境保护的民事法律行为。

再者，传统行政法以权力行使作为基本的行为方式，单方面为相对人设置权利义务，且具有拘束力。

在环境保护方面，环境保护必须遵循自然规律，仅仅依靠权力手段不足以对环境实行有效的保护，因此要求行政机关在环境保护方面在拥有统一管理权的同时，又必须充分利用非权力手段，与相对人合作。

其三，传统行政法对行政机关的权力及权利行使做了严格的约束，以防滥用。

而环境问题广泛复杂，各种因素相互作用，加之地域、时间、气候等方面的巨大差别异，一些需要由行政权力来救济的环境问题因为行政自由裁量权的限制，而无法及时、有效解决。

所以需要行政手段的强制性与环境管理的科学性、区域性、灵活性相结合。

3、传统刑法对侵害环境犯罪的打击不力。

刑法作为规定犯罪与刑罚的法律规，其刑事手段是必不可少的环境保护手段，但是传统刑法制度也存在明显的不足。

传统刑法的宗旨是对人身或财产权的保护。

有时也对危害环境的犯罪作出规定，但是刑法只对破坏环境资源的犯罪行为作出反应，至于那些不属于刑法保护围的自然物，无论受到多严重的侵害，因为法律未予以确认导致刑事手段无法介入。

而得到刑法保护的环境资源由于被侵害的程度和数量没有符合法定标准而失去环境保护的意义。

传统刑法认为犯罪是行为人对他人权利的一种严重侵害的现象，当这种侵害具有明显的社会危害性时，即可以刑罚制裁。

而在环境犯罪中，受到侵害的环境利益从当前的理论上被认为只依附于一定财产权基础上，不存在环境这种公有物为个人所享有的物质基础，所以还没有针对环境犯罪而制定有力的刑罚措施。

鉴于传统的法律对环境的态度比较消极、被动，始终以保护环境所带给人类的利益为目的。

对出现的环境问题，或视而不见，或以“先污染、后治理”等方式进行反应，所以也就有了传统法律对环境保护不力，导致环境质量下降的实例存在。

究其原因，除了传统法律理论对环境的轻视以外，再者就是在实际的立法行为中，秉承传统法律宗旨，继续以实际行动忽视环境权利。

首当其冲的便是规定和保护基本权利，作为“万法之母”的宪法，任何一项基本权利都应由宪法来明确规定，如果对宪法权利不予以明确，则“未经确定准确的定义，而以法律或其他方式进行有效控制，如果不是不可能，也是难以想象的。

”[10]所以，为了实现可持续发展，环境权应该受到宪法的确定并保护。

(三)应重视从宪法的高度保护环境权
对于我国宪法来讲，除了规定一些保护一定围的环境职责以外，到目前为止，还没有关于环境权理论的确认。

我们“要把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的重要容，加强生态建设，遏制生态恶化，加大环境保护和治理力度，提高城乡环境质量。

”[11]从法律理论层面讲，随着时代的发展，影响整个地球上人民生活的环境权问题理应受到宪法的重视和保护。