大数据时代政府信息系统协同运行研究_基于组织结构的视角_俞晓波-2015

大数据时代政府信息系统协同运行研究

俞晓波

上海市浦东新区行政学院　上海　201203

摘　要:关键词：以协同治理理论为基础，深入分析大数据时代政府治理对数据信息应用的需求，从组织结构的视角梳理政府信息系

统运用面临的主要问题，在此基础上，提出从提高核心价值认知、规划信息流、构建沟通网络以及建立动态团队等不同层面优化信息处理和流动的内在结构，推进政府信息系统协同运行的思路。

大数据；政府治理；协同治理；信息共享；公共管理；政府信息系统

学术篇

一、引言

随着信息技术特别是信息通信技术的发展，移动互联网、物联网、云计算等相继进入人们的日常工作和生活中，全球数据信息量呈指数式爆炸增长，大数据所积蓄的价值已经掀起一场管理变革。面对大数据带来的机会和挑战，政府机构在控制和处理数据的方法上必然要进行全方位的改变，将“协同”这一核心价值贯穿到信息系统规划的各个环节，打破过去的条块限制、业务限制，实现各部门、行业之间的相互合作已是大势所趋。作为“新公共管理运动”之后的新一轮现代政府改革，“协同治理”成为世界公共行政领域探索实践的新常态。通过搭建跨部门协同制度框架和运行环境，形成有效的“跨界合作”以增进公共价值，是当前公共管理的新趋势。“协同治理”的内容非常广泛，既包含不同层级政府部门之间的“上下”协作，也包含同一层级不同部门之间的“左右”协同，还包含政府、企业和社会组织之间的“内外”合作。政府信息系统的协同运行，不是通过软件和硬件的开发就可以完成跨部门整合，也并非只是简单类似于私营部门供应链的整合，它更有赖于

*基金项目：国家社科基金项目“自贸区建设中政府职能转变的重点领域突破与制度创新研究”（14BZZ080)。收稿日期：2015-04-14

深刻的结构变革。

正如美国学者简·E·芳汀(Jane E. Fountain)所言：“在实践中，效率和有效性的增长主要依赖组织的结构和设计，而不是技术的基础设施。”虽然基础设施提供了必要的技术支撑，但对于政府部门而言，信息技术带来的巨大潜能还在于构造信息处理和信息流动的能力。因此，本文从组织结构的视角针对政府信息系统运行的现实问题，提出通过结构调整促进政府信息系统协同运行的思路。

二、政府结构调整对信息系统运行的影响

在传统政府结构中，由于大部分信息集中在较高管理层，信息传递慢，沟通成本高，经常出现信息误传的现象，严重阻碍了政府部门的信息传递。现代信息技术的开放性和网络化使得信息的获取更为容易，信息沟通的方式和途径发生了根本变化，不仅改变了传统的政府信息系统运行模式，在一定程度上也打破了部门之间条块分割、等级森严的格局，使政府结构形态向扁平化趋势发展。芳汀教授将传统官僚制的构成因素和因信息技

——基于组织结构的视角*

术变革而产生的结构因素进行了比较（参见表1）。

传统的科层制结构以层级节制的权力体系、依章办事的运作机制以及非人格化的组织管理等特征使其在大工业时期发挥了积极作用，但由于其过度追求理性和效率引发了日益严重的官僚弊病，因此遭致了人们诸多诟病。例如默顿在《官僚制结构和人格》一文中提及的“训练造成的无能”“职能精神病”和“专业畸形”等等都是用来描述科层制的负面因素，这些症状恰恰是科层制结构中非人格化带来的影响和作用。很显然，传统的官僚体系已经落伍，在面对信息共享的现实需求时,暴露出越来越多的不适应性。部门化的职能分配让行政机关各司其职，部门间形成了稳定的权力划分格局，部门利益和本位主义可能凌驾于信息共享的行政管理目标之上，大家各自为政，极易形成信息的垄断。[2]

当前信息技术的发展打破了科层制结构下信息不对称的局面，突破了地域、层级、部门的限制，使等级权力日益失去了强制的色彩，非营利组织又在一定程度上改善了公共服务供给方式，使得职责、职权、责任界限分明的科层制结构更加无所适从。在以信息为基础的组织系统里，与技术紧密相连的内嵌规则将逐步取代公开

俞晓波·大数据时代政府信息系统协同运行研究——基于组织结构的视角

韦伯官僚体系的构成因素

虚拟官僚体系的构成因素

功能区分，准确的劳动分工，清晰的管辖权限依靠信息技术而非人来组织信息；组织结构建立在信息系统之上，而不是人身上

官员和个人的等级机构

电子传播和非正式传播；团队执行任务和作出决策

文件、书面档案以及保管和传送文件的文案人员用传感器、条形码、应答机和手提电脑等电子维护和电

子传送形式处理多变的数字化文件；记录、存储、分析

和传送资料；系统员工维护硬件、软件和电讯传播雇员是中立的、不带个人感情的、依附于一个特定的办公室雇员是跨功能的和授权的；工作不仅受制于专业技能，而且受制于计算机中介的程度和复杂性由一般规则、标准运作程序、工作方案等组织成的办公室规则内嵌在应用系统和信息系统里；一个看不见的虚拟结构系统因分批处理、多层人手等造成的处理时间过长迅速、即时地处理

反馈和调整的循环周期过长

对反馈的持续监控和更新；更快、即时地调整成为可能

表1　韦伯官僚体系和虚拟官僚体系的比较[1]

的监督控制程序，这些规则大多隐藏在硬件和软件里，通过程序设计控制规则的遵守。政府部门之间结成网络，无需改变管辖范围或者预算的独立，通过数据库进行信息整合，但这仅仅是一种技术整合，并不代表实质性的项目整合或者服务整合，只有与结构调整相结合，才能形成与大数据技术相对应的虚拟官僚体系。

由于官僚系统中各层级的信息传递者会根据自身的偏见或喜好对信息进行重构，或是因为新输入系统的信息与组织记忆中已经存在的信息相融合，信息发布者的本意常常在信息传播的过程中被扭曲。[3]因此，在纵向层级结构上，虽然等级仍将继续存在，但为了避免由于等级过多引起的信息失真，尽可能减少信息传递的链条，使其保持在一个最低的限度；而在横向职能结构上，通过合并同类职能，降低因为分工过细导致的信息传递成本。通过横向和纵向上的结构调整，使政府信息系统能够充分整合，实现跨部门、跨行业的数据资源流动。

三、大数据技术下政府信息系统的结构性挑战

理论上，政府部门掌握了相当可观的数据资源，既