滨海新区行政管理体制深化改革的基本思路与特点分析_张霁星

备受瞩目的天津滨海新区行政管理体制深化改革于2013年9月26日正式启动。

滨海新区行政管理体制深化改革主要包括：撤销“塘汉大”工委、管委会建制，确定行政区统领，功能区支撑，街镇整合提升的整体方案；在区级层面体制、街镇层面体制和功能区层面体制的基本框架；“两步走”与做好“七件事”的具体步骤。

一个时期以来，制约滨海新区发展与效率的所谓“区管区”的行政关系最终得到理顺，新的行政架构初步呈现。

这次以理顺行政关系、重新调整经济与社会发展布局结构、建立新的“扁平化”与“大部门体制”为特点的新区行政管理体制“再改革”，是在2009年11月9日开始的滨海新区行政管理体制改革的大框架下继续完善与理顺关系的深化改革。

这次滨海新区的深化改革，为以后其他园区新区的发展提供了独具特色的另一种样本。

从天津经济技术开发区、保税区、高新产业园区，到今天的滨海新区，这种在老的行政区域内建新区，然后新区又带动和辐射老行政区发展，再到新区统合大面积的老行政区，直至一个全新面貌的滨海新区呈现在世人面前，这个模式在全国是独具特色、独一无二的。

因此，对滨海新区行政管理体制改革思路、特点的研究具有重要意义。

一、天津滨海新区深化行政管理体制改革的基本思路与步骤
滨海新区深化行政管理体制改革总体的指导思想是：把机构改革和职能转变有机结合起来，以转变政府职能为核心，以行政审批制度改革为突破口，进一步简政放权；坚持统一、协调、精简、高效、廉洁的原则，减少管理层级，理顺层级关系；按照“大部门”、“扁平化”、强基层的思路，规范机构设置，明确机构职能，提高行政效能和工作效率。

1.滨海新区深化行政管理体制改革的基本思路与框架
这次滨海新区深化管理体制改革的基本思路是，撤销“塘汉大”工委、管委会建制，行政区统领，功能区支撑，街镇整合提升。

所谓行政区统领，就是滨海新区区委区政府真正体现区级行政职能，不再通过塘、汉、大工委、管委会，实现对新区所辖的全部行政区域和各个功能区的直接管理。

过去是三个层级，现在变为两个层级。

更具体地说，2009年11月9日国务院批复的是撤销塘沽、汉沽、大港三个行政区，但当时为了平稳过渡，又成立了塘、汉、大工委和管委会，实际上保留着上述三个区的基本行政框架。

如今，塘汉大工委、管委会作为过渡性机构，基本完成了其历史使命因而撤销。

也即，2011年11月撤销的是三个行政区，而今撤销的是三个工委与管委会。

所谓功能区支撑，是根据区域位置、经济基础、产业结构、发展空间等情况，对12个功能区进行归并整合。

自开发区、保税区、高新区创建以来逐步形成了大小不一的12个经济板块，进而发展成为有基本区域特色的各个功能区。

这些功能区过去都是发展建设的热点地区，基本上都有自己的核心功能和核心区域。

这12个功能区是：开发区、保税区、天津港、滨海高新区、东
滨海新区行政管理体制
深化改革的基本思路与特点分析
□张霁星
疆保税港区、中新生态城、滨海旅游区、中心商务区、临港经济区、北塘经济区、中心渔港经济区、轻纺经济区。

如今，职能作用、结构性质、项目类型相关相近的区域要进行归并整合，以利用此机会进一步调整经济结构、产业结构、发展空间与布局，进一步对资源与环境进行优化组合，形成更具特色的、科学合理的新区经济发展的布局与架构。

新整合的功能区，就是未来支撑滨海新区经济发展的基本骨架，带动新区经济发展的各大特色板块的组合，是新区经济发展的生力军、领头羊。

所谓街镇整合提升，从汉沽与宁河交界处，沿渤海岸一直到大港西南端与沧州交界处，绵延近百里的海岸边，原属塘汉大三个行政区管辖的大面积区域内分布着27个街镇，在此次改革当中，要根据原来区域的面积、人口、发展水平和历史沿革，同时也要考虑功能区的分布与经济结构的调整，对原来的街镇进行重新整合划分，按照“大街镇”发展思路科学划分街镇辖区，将现有27个街镇分步整合提升，使街镇的经济社会综合管理职能得以强化，这也是这次滨海新区深化行政管理体制改革中的重头戏之一。

依据《方案》，此次改革总的架构是：行政区统领，功能区支撑，街镇整合提升。

即新区作为行政区，全面履行地方党委、政府职能，统一领导经济功能区和街镇两类辖区。

也就是，塘汉大工委、管委会撤销了，功能区和街镇整合扩大或强大了，然后新区一手抓功能区（经济发展），一手抓街镇（社会管理），直接管理各功能区和各街镇的“扁平化”架构就此形成。

2.滨海新区深化行政管理体制改革的基本流程与步骤
滨海新区深化行政管理体制改革将分步实施，结合新区换届，分两个阶段进行。

第一阶段，撤销塘沽、汉沽、大港工委和管委会；理顺条块关系；妥善安置相关人员。

撤销一级行政建制是一个极其复杂的问题与过程，它涉及到人、事、与上下公共行政部门的衔接等一系列问题。

既要把塘汉大工委、管委会撤销，又不能出现行政管理、社会管理、经济管理等所有管理与服务的较长时期的“真空”状态，还要采取一定方式实现“再过渡”。

原塘汉大工委、管委会所属部门和单位撤销后，暂时作为新区对应部门的工作机构，在其上级部门的领导下，承担当地相关职能。

原塘沽、汉沽、大港群众团体接受上级对应组织指导，撤并事宜按有关法规章程办理。

然后，区委、区政府分别成立街镇工作委员会，实现对新区全部街镇的统一协调与管理。

当然，还要对原有12个功能区和27个街镇的重新整合与划分，进而实现新区区委、区政府全面领导和统筹新区的整体工作，功能区和街镇党政领导机关履行对各自辖区的管理职责。

理顺条块关系。

在这次滨海新区深化管理体制改革之中，理顺新区区委区政府与各功能区和街镇关系基本上已经水到渠成。

但是，12个功能区的重新整合，尤其是27个街镇的重新划分与整合，却是新的课题。

并且，原来三个行政区范围内政法系统、垂直管理的执法部门与新整合的功能区和新调整的街镇间的区域性吻合覆盖问题，也是需要理顺关系的重要内容。

街镇与街镇，功能区与功能区的整合撤并；街镇与各功能区，垂直管理机构与街镇和功能区覆盖吻合，也是此次改革中需要重点理顺的所谓条块关系的更为主要的内容。

妥善安置相关人员。

毋庸讳言，安置好撤销单位的原工作人员，尤其是局、处级领导干部，既涉及各项工作的平稳过渡，也涉及这些干部的切身利益，能否妥当安置，是滨海新区行政管理体制改革的关键因素。

既要对事业负责，也要对干部负责，多渠道、多方式安置好干部，保证干部的切身利益不受影响，完成这样的目标难度是比较大的。

因为不仅仅是安置十几名或几十名三个工委、管委会的局级领导，同时还有一大批隶属原来三个行政区的各部、室、委、办、局的处级领导干部。

所涉及的这些干部中，既有条条管理的，也有块块管理的，人权事权既有交叉重叠又有各自独立，牵鼻动耳，牵一动十，交错关联，安置任务相当繁重。

第二阶段，理顺与完善滨海新区整个体系内的关系，进一步转变职能，明确职责，全面提升功能，以使全区管理与服务的整体水平更加适应科学快速发展的经济与社会需求。

整体功能显著提升的重要标志是实现“新区的事情新区办”；而新区的事情能在新区办，基础条件是权力的下放，职能的转变，职责的清晰。

这样才能保证新区的事情新区可以办，办得成，办得好。

由此，深化行政审批制
度改革是突破口，成立滨海新区行政审批局是攻坚点，也将是滨海新区深化行政管理体制改革最耀眼的亮点。

审批权与监管权的分离，相对集中进入审批中心（物理集中），在此基础上逐步实现审批的人、事真正集中到中心（化学集中），这是笔者最早提出来的一种改革设想，并且曾就此向市政府提出过专门建议，市政府主要领导同志也曾就此做出过重要批示。

目前，成都市武侯区成立了“行政审批服务局”，随后，江苏吴江也挂牌成立，昆明叫政务服务局，但是，像滨海新区这样，梳理规范各类行政审批事项，将与招商引资、项目投资建设、企业生产经营等密切相关的行政审批职能，连同相关编制、人员整体划转到行政审批服务局，实行集中审批，是继天津在全国率先成立省级行政审批服务中心后的又一次突破。

二、天津滨海新区深化行政管理体制改革的特点分析
特点之一，行政管理体制形成扁平化。

所谓扁平化，要把“扁”和“平”分开来分析，“扁”应当主要指结构，是物理性的；“平”主要应是指功能，是化学性的。

儒家所说的“修身齐家治国平天下”，其中“平”字包含着管理或治理天下使之太平的意思。

所以，今天所提倡的扁平化，也不能仅仅理解为单指扁平的结构，因为“扁”不一定就能“平”。

如果仅仅是结构“扁”了，事情却不能在结构里“平”了，扁结构的意义也就不存在了。

管理体制的结构是扁的，但所有应当办的事情都能在结构内办理，即这个结构能对所辖行政范围实现有效、高效的管理，这才是扁平化的实质。

这次，滨海新区行政管理体制深化改革就包含着这样的特点和意义。

首先，塘汉大工委、管委会的撤销，标志着滨海新区管理体制的二级结构真正形成。

这样，新区区委区政府不再通过塘汉大工委、管委会而是直接统辖各街镇和功能区管委会，从管理体制框架结构的“物理性”上形成了“扁”，即扁结构。

然后，通过整合新区各职能部门，重新整合归并街镇和各功能区，显著提升新区的整体功能，使街镇的事情都能在街镇里办而不再到区里办，区里的事情基本上都能在区里办而不用再到市里办，真正实现“新区的
事情新区办”，这才实现了新区管理功能的“化学性”的“平”，即平功能。

扁平化，是滨海新区深化行政管理体制改革的鲜明特点之一。

特点之二，行政管理机构渐趋大部门体制。

在扁平化管理体制的大框架下，新区的各行政管理机构也会在深化改革之中渐趋大部门体制。

滨海新区的原有机构，与天津市的其他行政区并不完全相同，而在这次深化改革当中，新区的行政管理机构还要进行再一次的调整与理顺。

首先在新区的机构设置上，除设立街工委、街委外，其他各个党政管理机构和部门，也会根据新区的特点和重新整合的街镇与功能区的实际情况，进行再度调整完善，使之既能顺利与市级机构对接，又能与新的街镇和功能区衔接。

大部门体制，不是简单地机构合并而减少机构数量，而是要符合新区的需要。

新区的机构，对于街镇的管理与其他区县大同小异，但最需要考虑的因素是新区包含着十几个功能区，对功能区的有效管理是新区不同于其他区的最大差异。

但无论怎样，新区的机构数量只会比其他普通的区县少而不会多。

大部门体制不仅仅体现在滨海新区的区属机构设置上，还会体现在街镇的机构设置上。

新区现在27个街镇，重新归并整合后一定会少于现有数量，即便设20个街镇，也是其他区县的两倍以上，而街镇的管辖地域面积要远大于其他区县的街镇，其所承担的经济发展和公共服务职能与全市其他区县的街镇明显不同，因此，街镇所属机构设置一定会偏重于体现大部门体制特点的各种“服务中心”方式，而不会是传统的科、室、所、队、站的方式。

即区、街镇两级的机构设置都要体现大部门体制特点。

总之，滨海新区虽然叫做“区”，但其行政功能和经济体量要远远大于全市其他的行政区，而其下辖的所有街镇的行政功能和经济体量也将明显大于其他区县的街镇。

大区、大街镇、区街所属机构大部门，这将是滨海新区深化行政管理体制改革后的特点之二。

特点之三，行政管理功能整体显著提升（“新区的事情新区办”）。

深化行政管理体制改革后的滨海新区，行政管理功能将会有整体的显著提升。

功能提升的最鲜明标志就是“新区的事情新区办”，这样，新区
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的行政管理效能自然也就会有显著的提升。

新区的功能要整体提升，新区的事情要能在新区办，最首要的问题是行政审批制度改革要有重要突破。

在这次滨海新区以撤、建、整合归并为路径的深化行政管理体制改革之中，最引人注目的是新建“行政审批服务局”。

新区将全面梳理规范各类行政审批事项，将与招商引资、项目投资建设、企业生产经营等密切相关的行政审批职能，连同相关编制、人员整体划转到行政审批服务局，实行集中审批。

并且明确提出将与居民日常生产生活密切相关的社会管理和服务事项，下放到街镇办理。

这样的改革，几乎涉及政府机构所有有审批权的部门，要将审批权力让渡给行政审批服务局，力度之大，突破之深，是目前形势下具有“壮士断腕”式的“伤筋动骨”的改革，领全国之先，开全国之先河。

正因为如此，新区所属机构、一些驻新区的垂直管理机构的职能要转变，职责要再明晰，管理方式要大幅度改革与创新，功能要提升。

正因为如此，要随之整合提升街镇的承载功能，合理调整街镇区划，规范设置街镇内机构，充实街镇力量，推进工作重心下移，提升街镇经济发展和社会管理能力，努力把街镇做大做强。

也正因为如此，还要整合优化功能区。

在科学确定产业布局和功能定位的基础上，本着区位相邻、功能相近、优势互补、促进发展的原则，对功能区进行合理整合，充实相关职能，扩大发展自主权，拓展功能区发展空间，不断增强功能区核心竞争力。

也正因为如此，要修订滨海新区条例。

一切改革要在法律的框架下进行，做到有法可依。

注重和加强新区的法制建设，为滨海新区改革开放提供充分完善的法制保障。

总之，功能整体提升，效能显著提高，更加便捷、高效的公共行政管理，街镇的事情街镇办，新区的事情新区办，是滨海新区深化行政管理体制改革的特点之三。

（作者系天津市行政管理学会副会长兼秘书长、研究员，３０００４０）
子航、国泰航空等5家货运航空公司，每周新增航班18个。

今年3月，郑州新郑国际机场快件中心获得国家批准，成为中部地区唯一一个开展国际快件业务的机场，大大提升了郑州快件业务的集疏能力。

5月1日，郑州机场保税航油库正式获批，成为目前中部地区唯一一个保税航油库，大大降低了涉外航空公司运输成本。

5.城市建设全面启动。

道路方面，已开工建设骨干道路21.4公里；新开工建设片区市政道路93.2公里，已完成征地面积4277亩，合计完成投资37亿元。

水电气方面，第一水厂改扩建工程已开工建设，第二水厂项目建议书已编制完成；建成投用220千伏公用变电站2座、110千伏公用变电站5座；天然气供气能力达5万立方米/小时；热源厂总装机容量380吨/小时，一期工程已投产运行；第一污水处理厂运行状况良好，第二污水处理厂（总规模35万吨/天）一期10万吨/天主体工程已完工。

城市功能区建设方面，先期启动的北区3平方公里核心区建设方案已经确定，建设项目已基本落实，主要包括大型城市综合体、总部经济、金融会展、星级酒店、休闲娱乐、教育医疗、商业住宅等，计划2015年全部建成投入使用。

6.要素保障能力进一步提升。

河南电子口岸综合服务中心项目即将完工，预计今年年底前可进行设备安装。

在上半年全国金融形势复杂多变的情况下，积极探索投融资新渠道，通过银行贷款、债券等模式共融资91.6亿元，新增贷款71.6亿元，累计融资163亿元。

按照国家发展规划，郑州航空港经济综合实验区将作为中原经济区建设的战略突破口，作为河南对外开放、打造内陆开放高地的综合性抓手，作为率先创新体制机制、为全省改革发展探索路子积累经验的有效平台，高水平编制实验区概念规划、总体规划和专项规划，高标准建设各类软硬件设施，建立完善高效率的管理运转机制，实现高速度可持续发展。

到2017年，实验区基础设施、公共服务、产业体系初步形成，主要功能区开发建设初具规模，航空港经济发展初见成效；到2025年，建成具有国际影响力的实验区，形成引领中原经济区发展、服务全国、连通世界的开放高地。

（作者系郑州航空港经济综合实验区管委会副主任，４５１１５０）
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