钢铁行业产能过剩解读

钢铁行业产能过剩根本原因分析与治理对策
产能过剩的判定标准
“产能过剩”即生产能力过剩，指的是实际生产能力大于最佳生产能力而形成的过剩。

欧美等国家一般用产能利用率或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标。

该指标等于实际产出与潜在产能（潜在产能指经济中已经形成的产出能力，不包括我们通常所说的在建和拟建产能）之比，正常值一般应在79%~83%区间内。

美联储认为，如果产能利用率达到85%，就可以认为实现了产能充分利用。

超过90%则可以认为产能不足，有可能引起通货膨胀。

如果明显低于79%~83%的区间，则说明可能存在产能过剩，即开工不足，可能出现通货紧缩。

产能过剩的主要特征
（1）周期性过剩与非周期性过剩并存。

自上世纪80年代以来，中国不同行业在不同阶段已经经历了多轮产能过剩的危机，往往是某个行业或某几个行业的产能过剩问题解决了，新的过剩行业又出现，这是市场经济规律的作用。

本轮产能过剩自2005年、2006年起凸显，主要是在消费结构的调整和升级、工业化和城镇化的推进过程中产生的。

（2）总量过剩与结构过剩并存。

从总量看，部分行业存在产能总量过剩问题。

例如，中国钢铁、船舶和水泥产能已居世界首位，在满足建设需要的同时，已存在过剩趋势。

从结构看，低端、粗加工领域产能过剩，而高技术含量、高附加值领域产能不足。

中国高端装备制造业急需的特种钢材很多还严重依赖进口。

（3）传统行业过剩与新兴行业过剩并存。

传统行业中，重化工业具有较强的产业拉动能力，是近年来投资的主体。

2008年出台的“4万亿元”投资大部分投往重化工业，在缓解经济下行的同时，进一步加剧了重化工业领域的产能过剩。

另外，新兴行业也存在产能过剩。

在培育战略性新兴产业等政策利好的刺激下，风电设备、多晶硅以及光伏等新兴产业出现重复建设现象，产能过剩倾向加剧。

产能过剩的根本原因
当前中国部分行业的产能过剩问题，有市场经济的一般或共性特征，也有其特殊性。

主要是重化工业加速发展引发的能源、原材料工业快速扩张；体制改革尚未到位，对各类投资主体和政府部门强烈的投资意愿缺乏有效的约束；市场机制不完善，制约了落后产能的有效退出等。

部分行业的产能过剩，一定程度上反映了中国工业化发展过程中，经济体制转型与增长方式转变的阶段性特征，同时也暴露出中国工业存在的深层次、结构性问题和矛盾。

如果不能有效得到解决，这些问题和矛盾将给中国工业的中长期发展埋下严重隐患。

（1）不合理的经济结构和发展方式。

首先是一直以来以加工制成品出口为主，过度依赖出口的经济结构，受国际市场需求变动影响较大，一旦遭遇国际金融危机，外需急剧萎缩，直接导致企业开工不足甚至停产。

其次是重化工业占主体的产业结构也延长了产能过剩的存续时间。

重化工行业的特点是产能的增加需要大量的资本投入，产品供给的弹性相对较低，产能调整难以适应快速变化的市场需求。

同时，由于资产的专用性较强，产业退出壁垒较高，也使得产能很难在短期内减少。

（2）地方政府主导经济增长的模式和受政绩考核影响带来的强烈投资偏好。

在这种政府主导经济发展的过程中，很容易出现政府行为微观化、企业化、趋利化的倾向。

由于过度追求GDP，包括土地在内的要素资源成本被人为压低，环境成本难以内在化，加剧了投资需求。

此外，由于中央政府和地方政府的职能分工和站位不同，地方政府从地方经济增长和就业的角度出发，不可能充分考虑全国行业布局等需要，也没有这样的视角和能力，造成地方发展政策与国家产业政策的脱节，全国性行业布局和规划建设难以落实。

地区之间为比拼政绩，容易导致重复投资建设同类项目，甚至引发恶性竞争。

（3）投资管理体制改革不到位。

突出表现为，多年来我们实施的投资项目审批和行政核准，以及对投资方向和步调进行调控的规制手段，不仅不能够消除产能过剩，反而阻碍了市场自
发调节的过程。

2009年，《国务院关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》已经明确规定各级投资主管部门要进一步加强钢铁等产能过剩行业项目审批管理，原则上不再批准扩大产能的项目，不得下放审批权限，严禁化整为零、违规审批。

但是在执行过程中，由于地方政府与中央政府的利益存在不一致，政策效果大打折扣。

据水泥行业协会的数据，2009年、2010年、2011年，每年水泥产业都以2亿吨的新增产能投放市场，产能集中释放对市场影响巨大。

不难发现，中央政府的投资规制政策只有在得到严格执行的情况下，对投资的宏观调控才是有效的，而在目前的体制下，中央政府的投资调控政策的有效性很难得到保障。

况且，即使投资规制政策得到了执行，投资规制政策的制定者也不可能对市场需求情况作出准确的预测，难免会引发不可预期的不良后果。

（4）市场自动出清机制不健全。

在成熟的市场经济国家，主要是依靠市场机制来自动调节过剩产能。

在市场机制比较完善的情况下，能源资源等要素成本基本上能够反映在市场价格上，市场能够对资源配置起到基础性的调节作用，经济活动的自由度比较大，能够通过市场经济的优胜劣汰实现落后产能或落后企业的自动淘汰。

相比之下，中国市场经济成熟度还不够高。

一方面，由于资源价格改革迟迟没有到位，地方政府招商引资过程中对工业用地存在隐性补贴，使得能源资源、土地、环境等成本不能完全内部化到企业的生产成本中；另一方面，由于退出机制不健全，企业进入市场后，即便能认识到市场真实的需求情况或者遭遇市场情势变更，但为了弥补沉没成本，也不愿意首先退出市场，反而可能加大投资力度以扭转发展困境。

产能过剩的治理思路与对策
要从根本上化解产能过剩，关键是调整不合理的产业结构，加快形成内生增长、创新驱动，质量型、效益型的经济发展方式，同时建立系统性的长效机制。

通过转变政府职能和地方政府的考核导向，抑制地方政府的投资冲动，加快深化财税体制、投资体制和资源品价格改革，真正发挥市场在优化资源配置中的基础性作用，形成市场优胜劣汰、自动调节过剩产能的有效机制。

（1）对产能过剩行业及时加以调控和引导。

在现有体制机制环境下，短期内抑制过剩产能的蔓延，可采用必要的行政调控手段，进行总量调控、严格禁止新增过剩产能，抑制重复投资。

对于钢铁、水泥、平板玻璃等结构调整任务艰巨的传统行业，以新建先进产能项目等（减）量置换的方式加快调整。

（2）改革投资管理体制，完善政绩考核机制。

着眼于研究解决和消除导致粗放型发展的体制因素，进一步深化行政管理体制和投资体制改革，处理好市场机制和宏观调控的关系，将政府职能由直接干预和参与经济发展向创造公平的市场竞争环境为主转变。

规范地方政府的投资行为，禁止用低地价、低环保标准、税收减免等方式直接参与项目决策的激励。

严格控制土地开发总量，增强土地供给的透明度。

取消不必要的项目审批，真正做到政企分开，企业自主决策、自担风险。

着力完善地方官员政绩考核机制，将创新、绿色、可持续发展以及社会效果指标等纳入地方政府考核指标体系。

（3）深化财税等经济体制改革。

把财税体制改革作为抑制地方政府投资冲动的突破口。

深化资源性产品价格改革，建立和完善能真实反映市场供求状况、资源稀缺程度和生态补偿的价格形成机制。

全面推进资源税改革，扩大资源税征收范围，探索不同能耗产品的差别征税。

实施有利于结构调整的税收政策，将目前尚未纳入消费税征收范围、不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围，适当调整一些现行应税消费品的税率水平。

（4）健全和完善促进优胜劣汰、市场自动调节的机制。

市场经济的竞争机制，本身就有淘汰落后产能的条件和动力。

导致目前中国产能过剩的一个原因是政府有形的手扭曲了市场，要从根本上化解产能过剩就是要让市场机制来更多地发挥作用，促进充分竞争，形成预防产能过剩的体制基础。

要将政策着力点放到完善市场准入和退出机制上。

一方面，进一步严格
市场准入管理，重点强化“两高一资”行业的能耗、水耗、环保、资源综合利用，以及土地、安全等硬性约束指标，通过提升行业准入门槛，从源头上抑制落后产能；另一方面，健全和完善产能退出机制，加强对工业企业执行环保、安全等法律法规和强制性标准的专项监督检查，建立协调统一的管理体系，更多发挥市场机制的作用，形成落后产能退出的倒逼机制。

对淘汰落后产能职工安置、转产等给予资金和政策支持。

完善企业破产制度，尝试允许企业在获得项目许可后推迟投资建设，并进一步给予符合准入条件的企业自由进出（尤其是自由退出）市场的权利。

（5）支持企业兼并重组和做大做强，提高行业集中度。

鼓励企业以增强核心竞争力和实现可持续发展为目标，以资本为纽带，进行强强联合、横向并购或产业链上下游整合，改变一些行业企业规模小而散、无序竞争的状况。

做好企业兼并重组财税、投融资、土地、社保等方面政策的贯彻落实，积极稳妥开展并购贷款和并购基金试点，加大企业并购的金融扶持力度。

出台支持企业做大做强的政策措施，提高行业集中度和整体发展水平。

支持同行业企业组成产业联盟，加强行业自律，实现限产增效。

（6）支持工业企业海外投资，转出一批过剩产能。

产业转移也是缓解产能过剩和转移国内长线生产能力的有效途径，二战后美国援建西欧的“马歇尔计划”，以及上世纪80年代日本推动传统制造业向亚洲“四小龙”、中国和东盟转移的例子皆可以证明。

当然，产业转移必须和产业升级相结合，对于大多已进入产业发展成熟阶段、存在产能过剩和过度竞争的传统制造领域或产品，通过联合建立境外工业园区、开拓国际市场空间等方式，向海外进行产业转移，有助于过剩产能的消化和带动这些产业的优化升级。

（7）加强产业政策与信贷、土地、财税、价格等政策的协同配合，促进工业转型升级。

要坚持控制增量和优化存量相结合，培育新兴产业和提升传统产业相结合，把有限的要素资源引导和集中配置到调整存量、优化增量，培育新的增长点上。

特别是加强产业政策与信贷、环保、价格等政策的协同配合，通过提高市场准入门槛和环境保护标准、控制银行信贷、实施差别性惩罚性电价等手段，下决心淘汰落后产能。

健全严格执法和有效监督管理机制。

加强产业政策的符合性审查，对符合产业政策方向和重大生产力布局的先进产能，以及传统过剩行业的改造提升，在财税、金融、用地、专项资金等方面给予综合性重点支持，形成引导产业健康发展的合力。

加强产业政策与信贷、环保、价格等政策的协同配合，通过提高市场准入门槛和环境保护标准、控制银行信贷、实施差别性惩罚性电价等手段，下决心淘汰落后产能。

健全严格执法和有效监督管理机制。

加强产业政策的符合性审查，对符合产业政策方向和重大生产力布局的先进产能，以及传统过剩行业的改造提升，在财税、金融、用地、专项资金等方面给予综合性重点支持，形成引导产业健康发展的合力。

链接
当前中国产能过剩的基本情况
“产能过剩”在中国经济发展的过程中频频出现。

目前为止，中国已出现两轮较为严重的“产能过剩”。

第一次是1996年~1999年，出现产品积压，工业企业开工严重不足。

据统计，1996年末全国28种主要工业品生产能力有4成处于闲置状态。

据国家统计局1998年对900多种主要工业产品生产能力的普查，多数工业产品生产能力利用率在60%以下，最低的仅有10%。

第二次是2005年至今，新一轮产能过剩问题凸现。

据国家发展改革委统计，2005年底有11个行业产能过剩，其中钢铁、电解铝、汽车等行业问题突出，水泥、电力、煤炭等行业也潜藏着产能过剩问题。

2009年，《国务院同意发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》中指出了产能过剩的六大行业，被确定为调控和引导的重点。

目前中国部分行业出现的产能过剩是在第二轮产能过剩没有彻底消除的情况下，又同时面临国际金融危机的影响，市场需求急剧萎缩，致使产能过剩问题再次凸现出来。

2012年，国际货币基金组织（IMF）在其发布的报告中评估了中国产能过剩程度，指出中国产能利用率进一步下降到仅有60%。

而依据美联储的数据，美国当前的全工业利用率为78.9%，而在金融危机高峰期这个比率为66.8%。

这意味着中国目前的产能利用率尚不及美国2008年~2009年金融危机高峰期的水平。

钢铁：目前，中国炼钢能力超过9亿吨，产能利用率仅有72%。

水泥：目前，中国水泥产能接近30亿吨，已经超过2015年25亿吨的需求预期目标。

煤化工：目前，中国在建的和拟建的煤化工项目多达104个。

煤制油项目产能累计已经接近5000万吨，天然气项目产能累计超过1500亿立方米，甲醇制烯烃产能累计超过2800万吨。

此外，如果在建的乙二醇、二甲醚等项目一旦投产，产能将在原来的数字上成倍飙升。

风电设备：目前，国内风电整机行业产能估计在30GW~35GW之间。

根据国家能源局已核准项目预计，2012年新增装机约16.62GW，国内风电设备产能利用率在50%以下。

此外，近年来氮肥、电石、氯碱、甲醇、塑料等一度热销的化工产品也因为产大于需而出现销售困难，铜、铝、铅、锌冶炼等有色金属行业生产形势低迷，产能过剩问题凸显。

视点
如何看待产能过剩问题
产能过剩有一个度的概念。

就市场经济而言，受经济周期性波动的影响，一定的产能过剩是市场经济的一个基本特征。

适度的过剩产能有积极影响，也是市场经济竞争的需要。

在供给能力大于市场需求的情况下，市场竞争加剧，企业才会有调整结构的意愿和压力，市场也才有条件淘汰一部分生产能力相对落后的企业。

从这个意义上说，适度的过剩产能有利于强化市场竞争、提高效率和促进资源重新配置，有利于产业结构优化和升级。

相比之下，过度的产能过剩对行业企业和宏观经济的中长期发展都将产生严重的不利影响。

过度的产能过剩使恶性竞争在所难免，直接导致过剩行业企业利润出现大幅下滑、亏损加大，并导致开工不足甚至倒闭，长期可能影响就业和社会稳定；由于行业企业的资金有相当一部分来自银行贷款，一旦这些行业产能严重过剩，就会增加银行的呆坏账，增加金融风险；产能过剩的行业如果是国民经济的支柱性、基础性产业，如钢铁、电力等，若不能得到有效解决，将对经济发展产生不利影响。

此外，产能过剩和产业结构不合理会进一步加剧资源紧张，并使环境污染问题加重。

因此，对于严重的产能过剩应予以预防，产能过剩出现后应通过多种有效措施及时抑制和化解。

如果我们能够把抑制部分行业产能过剩问题，作为中国工业结构调整、水平提升的一个契机，以科学发展观为指导，采取长短期相结合、扶优汰劣的基本思路，从完善市场机制、深化体制改革、改进宏观调控入手，坚决淘汰落后产能，培育扶持先进产能，就能实现重点行业的深度调整和产业升级，把产能过剩的挑战转化成科学发展的机遇，使工业发展迈上一个新的台阶。

钢铁工业是国民经济的重要基础性产业，也是结构调整的重点领域。

近些年来，为了解决钢铁工业中存在的重复建设和产能过剩问题，国家多次调控钢铁行业。

2005~2010年，我国钢铁生产能力从4.24亿吨增加到8.26亿吨，几乎增长了一倍，而行业产能利用率却从84.0%下降至75.9%，下降了8.1个百分点。

2011年，我国计划投产高炉总数达45座，设计总产能为6459万吨，达产后我国钢铁工业产能过剩的问题和矛盾将更为突出。

钢铁行业产能过剩的主要原因在于没有真正找准重复建设和产能过剩赖以形成的深层原因，调控的政策措施自然难以做到有的放矢，调控效果自然不彰，结果钢铁产能总量越限越多。

具体说来，我国钢铁工业重复建设有以下几方面原因：
首先，所有制改革的滞后，国有钢铁企业比重过高。

改革进行到今天，钢铁工业仍是我国制造业中所有制调整最为滞后的行业之一，国有企业仍然是我国钢铁工业最重要的投资主体。

到2010年，国有和国有控股钢铁企业仍然占有着我国规模以上钢铁企业资产总额的56.9%。

这在我国制造业中是比重最高的。

由于收益与风险、责任与权力、利益之间的严重不对称，国有企业领导人在投资决策时缺乏足够的动力和约束，投资决策具有很大的随意性和盲目性。

同时，由于有大量低效率的国有钢铁企业作标杆，即使在钢铁工业已经出现重复建设和产能过剩的情况下，具有效率、管理、成本等多重优势的民营企业仍然会认为进入钢铁工业可以获得生存和发展空间，投资钢铁项目仍然会被视为企业合理的投资选择。

这样一来，钢铁工业的重复建设和产能过剩势必出现雪上加霜的态势。

其次，地方政府政绩冲动和短期行为的影响。

我国自1994年开始实行以生产型增值税为主体的分税制财政体制以来，各地方政府收入主要来自增值税、营业税、所得税等。

在这种财税、政绩考核体制下，追求自身利益最大化的地方政府都不约而同地把目光投向了对地方GDP和财政税收规模及其增长速度贡献大的钢铁工业。

为了发展本地钢铁工业，一些地方政府不惜利用行政手段，把处于其控制中的土地和资金资源的价格压低到远远低于其正常的机会成本之下，对一些没有达到国家环保准入门槛的钢铁企业和钢铁投资项目也是睁一只眼闭一只眼。

在这种情况下，钢铁企业的私人成本必然会大大低于其社会成本，钢铁工业投资必然会偏离社会最优投资量。

同时，在当前这种财税体制下，地方政府为了确保税收特别是企业所得税不流失，必然会对地区外的钢铁企业兼并重组本地区的钢铁企业设置重重障碍，阻碍了钢铁工业的产业组织结构的优化进程，进而阻碍了落后产能的淘汰和升级进程，加剧钢铁工业重复建设和产能过剩的严重程度。

第三，现行钢铁产业发展政策和调控政策具有很大的局限性。

从现行的钢铁产业政策看，国家有关宏观经济管理部门对钢铁工业在政策层面上至少存在以下问题：一是规模偏好。

钢铁工业是规模经济特征比较显著的行业，但是这种规模经济是有限度的，大型和特大型钢铁企业相对于中小型钢铁企业而言并不具备明显的效率优势。

而相关钢铁产业政策却陷入了规模崇拜的误区，规模大的钢铁企业，可以获得优惠信贷、宽松用地、廉价而有保障的电力供应和铁矿石的自主进口权，而小型钢铁企业，特别是民营钢铁企业，不仅在投入品的供应上要受到歧视性待遇，忍受投入品的高成本和无保障，而且还随时可能遭到政府行政性的强制关停。

二是调控措施的失当。

为了解决钢铁工业重复建设和产能过剩问题，近年来我国出台了一系列严厉的宏观调控措施，其中重要的一条是：各地新建钢铁产能必须淘汰等量的落后产量。

这一政策措施，如果从计划者的眼光看，似乎是十分完美的：既能淘汰落后产能，又能为先进产能腾出市场空间，并可在没有重复建设和资源浪费的条件下实现钢铁工业的结构升级。

但是，这种把技术先进的钢铁企业与落后钢铁捆绑在一起的政策，束缚了先进钢铁企业扩张产能的步伐，结果不仅没有使应该退出市场的落后钢铁生产能力退出市场，反而使一些技术和管理落后的钢铁企业看到了市场空间而纷纷继续加紧扩张产能。

第四，技术装备国产化水平的提高，降低了钢铁工业的投资门槛。

自上世纪90年代以来，我国钢铁工业国产技术装备的水平有了显著提高。

在通常情况下，国产冶金技术装备要比国外同类设备在价格上要低1/3～1/2。

以连轧设备为例，以前我国钢铁工业的连轧机都是从日本、意大利、德国等国引进，一套设备动辄数千万美元，而且维修、保养成本高，维修周期长，中小型企业一般难以承受。

近年来我国连轧设备实现了国产化以后，设备投资成本和维修成本降低了50%以上，设备安装调试达产周期缩短了1/3。

国产冶金技术装备制造水平的提高，大大降低了行业外资本进入钢铁工业的资本门槛，也降低了业内钢铁企业规模扩张的难度。