钢铁行业产能过剩解读

钢铁行业产能过剩根本原因分析与治理对策

产能过剩的判定标准

“产能过剩”即生产能力过剩，指的是实际生产能力大于最佳生产能力而形成的过剩。欧美等国家一般用产能利用率或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标。该指标等于实际产出与潜在产能（潜在产能指经济中已经形成的产出能力，不包括我们通常所说的在建和拟建产能）之比，正常值一般应在79%~83%区间内。美联储认为，如果产能利用率达到85%，就可以认为实现了产能充分利用。超过90%则可以认为产能不足，有可能引起通货膨胀。如果明显低于79%~83%的区间，则说明可能存在产能过剩，即开工不足，可能出现通货紧缩。产能过剩的主要特征

（1）周期性过剩与非周期性过剩并存。自上世纪80年代以来，中国不同行业在不同阶段已经经历了多轮产能过剩的危机，往往是某个行业或某几个行业的产能过剩问题解决了，新的过剩行业又出现，这是市场经济规律的作用。本轮产能过剩自2005年、2006年起凸显，主要是在消费结构的调整和升级、工业化和城镇化的推进过程中产生的。

（2）总量过剩与结构过剩并存。从总量看，部分行业存在产能总量过剩问题。例如，中国钢铁、船舶和水泥产能已居世界首位，在满足建设需要的同时，已存在过剩趋势。从结构看，低端、粗加工领域产能过剩，而高技术含量、高附加值领域产能不足。中国高端装备制造业急需的特种钢材很多还严重依赖进口。

（3）传统行业过剩与新兴行业过剩并存。传统行业中，重化工业具有较强的产业拉动能力，是近年来投资的主体。2008年出台的“4万亿元”投资大部分投往重化工业，在缓解经济下行的同时，进一步加剧了重化工业领域的产能过剩。另外，新兴行业也存在产能过剩。在培育战略性新兴产业等政策利好的刺激下，风电设备、多晶硅以及光伏等新兴产业出现重复建设现象，产能过剩倾向加剧。

产能过剩的根本原因

当前中国部分行业的产能过剩问题，有市场经济的一般或共性特征，也有其特殊性。主要是重化工业加速发展引发的能源、原材料工业快速扩张；体制改革尚未到位，对各类投资主体和政府部门强烈的投资意愿缺乏有效的约束；市场机制不完善，制约了落后产能的有效退出等。部分行业的产能过剩，一定程度上反映了中国工业化发展过程中，经济体制转型与增长方式转变的阶段性特征，同时也暴露出中国工业存在的深层次、结构性问题和矛盾。如果不能有效得到解决，这些问题和矛盾将给中国工业的中长期发展埋下严重隐患。

（1）不合理的经济结构和发展方式。首先是一直以来以加工制成品出口为主，过度依赖出口的经济结构，受国际市场需求变动影响较大，一旦遭遇国际金融危机，外需急剧萎缩，直接导致企业开工不足甚至停产。其次是重化工业占主体的产业结构也延长了产能过剩的存续时间。重化工行业的特点是产能的增加需要大量的资本投入，产品供给的弹性相对较低，产能调整难以适应快速变化的市场需求。同时，由于资产的专用性较强，产业退出壁垒较高，也使得产能很难在短期内减少。

（2）地方政府主导经济增长的模式和受政绩考核影响带来的强烈投资偏好。在这种政府主导经济发展的过程中，很容易出现政府行为微观化、企业化、趋利化的倾向。由于过度追求GDP，包括土地在内的要素资源成本被人为压低，环境成本难以内在化，加剧了投资需求。此外，由于中央政府和地方政府的职能分工和站位不同，地方政府从地方经济增长和就业的角度出发，不可能充分考虑全国行业布局等需要，也没有这样的视角和能力，造成地方发展政策与国家产业政策的脱节，全国性行业布局和规划建设难以落实。地区之间为比拼政绩，容易导致重复投资建设同类项目，甚至引发恶性竞争。

（3）投资管理体制改革不到位。突出表现为，多年来我们实施的投资项目审批和行政核准，以及对投资方向和步调进行调控的规制手段，不仅不能够消除产能过剩，反而阻碍了市场自

发调节的过程。2009年，《国务院关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》已经明确规定各级投资主管部门要进一步加强钢铁等产能过剩行业项目审批管理，原则上不再批准扩大产能的项目，不得下放审批权限，严禁化整为零、违规审批。但是在执行过程中，由于地方政府与中央政府的利益存在不一致，政策效果大打折扣。据水泥行业协会的数据，2009年、2010年、2011年，每年水泥产业都以2亿吨的新增产能投放市场，产能集中释放对市场影响巨大。不难发现，中央政府的投资规制政策只有在得到严格执行的情况下，对投资的宏观调控才是有效的，而在目前的体制下，中央政府的投资调控政策的有效性很难得到保障。况且，即使投资规制政策得到了执行，投资规制政策的制定者也不可能对市场需求情况作出准确的预测，难免会引发不可预期的不良后果。

（4）市场自动出清机制不健全。在成熟的市场经济国家，主要是依靠市场机制来自动调节过剩产能。在市场机制比较完善的情况下，能源资源等要素成本基本上能够反映在市场价格上，市场能够对资源配置起到基础性的调节作用，经济活动的自由度比较大，能够通过市场经济的优胜劣汰实现落后产能或落后企业的自动淘汰。相比之下，中国市场经济成熟度还不够高。一方面，由于资源价格改革迟迟没有到位，地方政府招商引资过程中对工业用地存在隐性补贴，使得能源资源、土地、环境等成本不能完全内部化到企业的生产成本中；另一方面，由于退出机制不健全，企业进入市场后，即便能认识到市场真实的需求情况或者遭遇市场情势变更，但为了弥补沉没成本，也不愿意首先退出市场，反而可能加大投资力度以扭转发展困境。

产能过剩的治理思路与对策

要从根本上化解产能过剩，关键是调整不合理的产业结构，加快形成内生增长、创新驱动，质量型、效益型的经济发展方式，同时建立系统性的长效机制。通过转变政府职能和地方政府的考核导向，抑制地方政府的投资冲动，加快深化财税体制、投资体制和资源品价格改革，真正发挥市场在优化资源配置中的基础性作用，形成市场优胜劣汰、自动调节过剩产能的有效机制。

（1）对产能过剩行业及时加以调控和引导。在现有体制机制环境下，短期内抑制过剩产能的蔓延，可采用必要的行政调控手段，进行总量调控、严格禁止新增过剩产能，抑制重复投资。对于钢铁、水泥、平板玻璃等结构调整任务艰巨的传统行业，以新建先进产能项目等（减）量置换的方式加快调整。

（2）改革投资管理体制，完善政绩考核机制。着眼于研究解决和消除导致粗放型发展的体制因素，进一步深化行政管理体制和投资体制改革，处理好市场机制和宏观调控的关系，将政府职能由直接干预和参与经济发展向创造公平的市场竞争环境为主转变。规范地方政府的投资行为，禁止用低地价、低环保标准、税收减免等方式直接参与项目决策的激励。严格控制土地开发总量，增强土地供给的透明度。取消不必要的项目审批，真正做到政企分开，企业自主决策、自担风险。着力完善地方官员政绩考核机制，将创新、绿色、可持续发展以及社会效果指标等纳入地方政府考核指标体系。

（3）深化财税等经济体制改革。把财税体制改革作为抑制地方政府投资冲动的突破口。深化资源性产品价格改革，建立和完善能真实反映市场供求状况、资源稀缺程度和生态补偿的价格形成机制。全面推进资源税改革，扩大资源税征收范围，探索不同能耗产品的差别征税。实施有利于结构调整的税收政策，将目前尚未纳入消费税征收范围、不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围，适当调整一些现行应税消费品的税率水平。（4）健全和完善促进优胜劣汰、市场自动调节的机制。市场经济的竞争机制，本身就有淘汰落后产能的条件和动力。导致目前中国产能过剩的一个原因是政府有形的手扭曲了市场，要从根本上化解产能过剩就是要让市场机制来更多地发挥作用，促进充分竞争，形成预防产能过剩的体制基础。要将政策着力点放到完善市场准入和退出机制上。一方面，进一步严格