我国近现代新闻法规的变迁

我国近现代新闻法规的变迁

萧燕雄

一出版管理制度的分类与西方新闻法背景

近代以来世界各国的新闻法规对报刊的出版管理一般采取两种不同的制度，即预防制和追惩制。顾名思义，预防制是事先限制，追惩制是对报纸、杂志的过失采取事后惩罚。追惩制既不要求出版物呈报登记，也毋需求得批准，更不要接受印发前的检查，是较前者更自由、更宽松的管理制度。在此制度下，报刊可以自由、自主地出版、发行，只有当报刊有既成事实的违法“行为”时，才依据有关法规受到惩罚。

预防制具体分为四种：注册登记制——一经“挂号”就可以出版发行；保证金制——交纳一定数额的保证金后才能出版发行；批准制——出版前须经申请和批准，然后印行；事前检查制——出版发行前必须得到政府审查通过才能刊发。前三者才是报刊创办管理制度。但在多数时候，它们并不是同一层次的制度。一般而言，根据不同的预防制新闻法规，创办一家报刊须通过注册登记或批准两道关卡之某一道，然后才有出报、出刊的可能性。同时，有些法规还规定报刊须交足一定数目的保证金才能拥有出版权，所以保证金制大多是作为辅助性的限制条件而存在的。当然，也有新闻法规纯粹采用保证金制的，

但这只是极少数，在中国的报律和出版法中未曾出现过。

事前检查制度要求某期报刊出版、发行之前，必须呈送该期报刊的文稿、报样以备查核，通不过者便要撤稿、改稿，甚至毁版或禁止报纸上市。不言而喻，事前检查制度发放的是“通行证”，注册登记制、保证金制、批准制则管理创办权。事前检查制度有时也要限制未获创办权的报刊面世，实施的是报刊创办权法令条款的司法行为。但更多地，它是针对通过法律渠道业已创办的报刊的文稿及其编排、组织进行审定、裁决。站在这个角度，通俗一点地说，注册登记制、保证金制、批准制是管理“爹娘”的户籍警，事前检查制是新生儿的准生证。总之，不管从上述哪一方面说，我都不同意某些学者把事前检查制与注册登记制、批准制等三种制度笼统地列为同级的出版管理制度。无疑，事前检查制度属於预防制之一种，但它是注册登记制等三种制度的后续管理程序。后三类制度关涉报刊的创办权管理，事前检查制属於出版管理制之另一类：呈查制。呈查有事先、事后之分。事后呈查分呈本（以资民事诉讼、查阅资料、事业统计等备案之用）和存查（事后检查）两种；事先呈查就是事前检查制。事前检查制是严厉的新闻预防手段，更是最严厉的呈查制度。事前检查制将法治“异化”为人治，最终经由对报人的认识、定位来挑剔审查报纸。正如马克思在评论《普鲁士书报检查令》时所说：“书报检查法不是法律，而是警察手段，并且还是拙劣的警察手段。”

从苛刻程度和严厉程度来说，批准制的限制重於保证金制，而保证金制又重於注册登记制。有些新闻法规还专列有一个严苛程度轻於上述三者的基础性条款，即对办报人进行资格的认证条款。追惩制新闻法规一般没有对办报人资格作要求，预防制新闻法则多对此作了规定。如我国的新闻出版法规，日本的《新闻纸法》（1909）、埃及的《新闻法》（1980）、前捷克斯洛伐克的《定期刊物和其他宣传工具法》（1966）。也有少数预防制法规没有对办报人作出限制。如采用批准制的罗马尼亚的《新闻法》（1977），同样也是实施批准制的前南斯拉夫的《公共宣传法》（1975）等，就是如此。

我国近现代的新闻法规，对报刊出版管理都是采取预防制。与此同时，追惩制早已被世界上一些先进的资本主义国家所采用。“起预防作用的法律是不存在的。法律只是作为命令才起预防作用。”所以我把这些新闻出版管理条款称作“制度”，把包括了这些制度的“报律”、“出版法”叫作新闻“法规”而不叫“法”。在世界近代新闻出版史上，即使同是实行预防制的，也是走著从批准制到注册登记制兼保证金制或保证金制，直到注册登记制的道路，同时多数免除了附加於报刊的存查和事前检查制度。

英国的集权主义新闻立法与制度盛行於斯图亚特王朝（1603-1714）时期。分析其新闻法制有如下特点：建立特许制度，建立出版检查制度，建立保证金制度。1642年，英国专门制订了明细、苛刻的《出

版检查法》，对书籍、报刊实行严格的事前检查。弥尔顿（John Milton，1608-1674）於1644年发表《论出版自由》，针对《出版检查法》予以抨击，并提出了言论、出版自由的光辉思想。此后，洛克（John Locke，1632-1704）建立“人民主权”学说。英国终於在1695年废止了新闻检查制度，并把新闻法的预防制改为追惩制。英国是世界上最早在新闻立法方面做出此项突破性贡献的国家。

1789年前，法国封建王朝的法律规定，办报人如违反报刊批准制度，就要遭监禁和流放，印刷者要处以船役。1789年《人权宣言》发布，其中第11条是规定法国新闻法的基本原则，废止了新闻检查制度（后又被拿破仑一世恢复）。1881年7月29日，法国通过了新闻法律，纠正新闻立法的倒退，规定不能对新闻作任何检查，1947年2月28日又在有关的法律中再次作了强调。从此以后，报纸的内容就不再受政府检查了。至於报刊创办管理制度，法国在1944年8月26日的出版条例中指明：报纸、刊物出版前的手续仅仅需要一份简单的声明。这一声明由报刊领导人签署，邮寄共和国检察院即可。

美国的新闻自由是以宪法第一修正案为依据的。1800年，杰弗逊（Thomas Jefferson）就任总统以后，他的如下观点为以后美国资产阶级的新闻自由和新闻立法的制度奠定了理论基础。他认为：自由报刊应该成为对行政、立法、司法三权起到制衡作用的第四种权力；廉洁公正的、为公民了解的政府是不会被报纸的谎言打倒的；出版自由和

政府势不两立的看法是错误的；报纸说谎是没有力量的表现，报纸讲真话是有力量的表现。但是在二战中，罗斯福（Franklin D. Roosevelt）总统加紧控制国内的舆论。1941年12月19日，罗斯福依据第一次世界大战列强公约规定，设立了美国新闻检查局，对国际新闻通讯等进行审慎检查，采取删削和无限制期 搁或不予通过的检查办法。二战后，《麦卡伦法案》第一次正式以法律的形式宣布共产党报刊为非法，被迫停刊。50年代初，美国出现了一场由新闻界倡导和推动的“知情权”运动，内容包括获取信息的权利、免於事前检查的出版权利、免於因出版而遭受未经合法程序的报复的权利，等等。1966年，最高司法部判决《麦卡伦法案》违反宪法，国会於1968年通过了《麦卡伦法案》补充法。

日本在明治维新后几十年间，政府对新闻法规的颁布与修订非常频繁。30年间颁制的新闻约法就有十来项，并且时有修正本。1869年制订了对新闻纸实行无须每号检查而出版的政策；1887年《新闻纸条例》第三次修正废除了报刊创办的特许制；1909年的《新闻纸法》对报纸的出版采用注册登记制管理。

二七个新闻法规的有关内容及其比较

本文的研究对象，主要是中国在1949年以前颁布实行的比较成形、比较系统，且在某一阶段具有代表性的、发挥过较大影响的新闻法规。