《中国森林可持续经营指南》

中国森林可持续经营指南
国家林业局
二〇〇六年十一月
编写说明
中国林业正在全面实施以生态建设为主的林业发展战略，通过加速推进传统林业向现代林业的转变，着力构建林业生态和产业体系。

森林经营是林业生产的重要组成部分，是提高森林质量与经营效益，不断发挥森林的多种功能，满足社会多样化需求的重要手段。

森林经营工作必须顺应林业发展的新形势、直面新挑战，确立新的发展思路和发展模式，为落实科学发展观、构建和谐社会和建设社会主义新农村等一系列重大发展战略做出贡献。

如何按照林业自身发展规律，建立和完善符合森林可持续经营理念与原则的管理体系、技术体系和政策保障体系，是中国林业可持续发展进程中面临的十分迫切，而又事关全局的重大问题。

国家林业局于2003年决定组织编写《中国森林可持续经营指南》(以下简称《指南》)。

其宗旨是贯彻林业生态体系和产业体系并重的林业发展战略，以林业分类经营为主线，以森林生态系统管理理论为基础，以有利于提高森林生产力和林地利用率、
有利于维护森林健康活力与森林生态系统稳定性、有利于保护生物多样性、有利于改善林业发展环境为目标，促进我国森林经营从经济效益型向可持续经营转变，全面推动中国林业可持续发展。

《指南》编制过程中，在系统总结吸纳我国森林经营的成功经验和成果，充分借鉴林业发达国家森林可持续经营的先进理念，全面分析中国森林经营现状和亟待解决问题基础上，围绕森林资源调查与评价、森林经营规划、森林培育、森林利用、水土资源及景观保护、林地生产力维持与森林健康维护、森林可持续经营监测与评价、生物多样性保护、公众参与、信息与技术支撑体系以及政策保障体系等领域，从中国国情、林情和现有森林经营水平出发，在充分考虑与国际森林经营发展趋势相衔接的基础上，系统提出了实现中国森林可持续经营需要遵循的基本原则，以及技术、政策、管理等相关措施。

《指南》的颁布，将为进一步构建与完善全国森林资源经营规划、技术规程，调查、监测与
评价方法，以及森林可持续经营相关法律法规体系提供依据。

《指南》也将为各级林业管理部门和经营者按照森林可持续经营的理念开展森林经营工作，编制具有地方特色的森林可持续经营指南和森林可持续经营手册提供框架与依据。

《指南》由国家林业局植树造林司牵头，组织中国林业科学研究院、国家林业局调查规划设计院、河北农业大学、北京林业大学、东北林业大学、国家林业局植树造林司等单位的研究人员组成专家组，在广泛征求各地及国家林业局各有关司局单位和专家意见的基础上，编制、修改形成《指南》送审稿。

2006年7月，经国家林业局科学技术委员会组织论证通过，并进一步修改，形成《指南》发布稿。

目录
引言┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈5
一、背景 (5)
二、目的 (6)
三、森林可持续经营基本特征 (7)
四、结构体系 (8)
第一章森林资源调查与状况评价9
一、森林资源调查 (9)
二、森林资源状况与经营效果评价 (10)
第二章森林经营规划12
一、森林经营长远规划 (12)
二、森林经营方案 (12)
三、年度实施计划 (15)
第三章森林培育16
一、种苗培育 (16)
二、造林更新 (17)
三、营林 (19)
第四章林地生产力维持与森林健康维护21
一、林地生产力维持 (21)
二、森林防火 (22)
三、林业有害生物防治 (23)
四、化学品管理 (24)
第五章森林利用24
一、木质林产品持续生产 (25)
二、非木质林产品持续收获 (27)
三、森林游憩 (28)
四、防止森林非法利用 (28)
第六章水土资源保护29
一、编制森林经营方案过程 (29)
二、森林培育过程 (29)
三、采伐与集材过程 (30)
四、林区道路修建与维护 (31)
第七章生物多样性保护32
一、森林培育过程 (32)
二、森林利用过程 (33)
三、种质资源保护与利用 (34)
四、预防外来有害生物入侵 (34)
五、野生动植物疫源疫病防控 (35)
第八章公众参与和社区发展35
一、森林可持续经营与公众参与 (36)
二、森林经营与社区发展 (36)
三、与森林相关的传统文化和知识 (37)
第九章技术支撑 (37)
一、信息支撑 (37)
二、技术支撑 (38)
三、监测、评估和报告 (38)
四、基础研究 (38)
第十章保障措施39
一、人才政策 (39)
二、技术政策 (40)
三、经济政策 (40)
四、法律保障 (42)
五、机构建设与职能转变 (43)
六、基础设施建设 (43)
第十一章名词与术语 (45)
引言
一、背景
森林问题与水土流失、土地荒漠化、生物多样性丧失、农村贫困等生态环境与社会经济问题密切相关。

1992年联合国环境与发展大会《关于森林问题的原则声明》指出，“森林资源和林地应以一种可持续的方式管理”，“……以满足当代人和子孙后代在社会、经济、生态、文化和精神方面的需要，包括森林产品和服务功能”。

20世纪90年代以来，美国、新西兰、澳大利亚、德国、加拿大等林业发达国家纷纷调整森林经营模式，根据各自国家的特点，强调重视森林健康与恢复、人工林集约经营、森林多功能利用等新的森林经营理念、模式和技术，并以森林可持续经营标准与指标为基础，制定森林可持续经营指南、技术标准和手册，以及通过森林可持续经营理念的传播和实践活动，寻求森林生态、经济和社会效益的平衡点，以长期维持森林生产力，实现森林可持续经营目标。

建国以来，我国森林经营工作基本走的是一条以木材生产为主的道路，在为国家建设做出重大贡献的同时，也付出了沉重的代价。

到20世纪80年代中后期，出现森林资源危机、经济危困的局面，生态灾害频繁发生。

面对这一严峻形势，世纪之交，党中央、国务院高度重视生态建设，林业迎来了前所未有的发展机遇，国家采取大工程带动大发展的林业发展战略，造林规模不断扩大，森林面积不断增加，生态环境恶化的趋势得到初步遏制。

尽管如此，我国森林资源总量不足、分布不均、结构不合理、质
量不高的问题依然存在，森林生态系统稳定性低、林地生产力和利用率低、森林服务功能不强等一系列问题日趋突出。

中国森林经营问题突出表现在：一是没有将森林可持续经营理念贯彻到森林经营实践中。

长期以来，以木材生产为主，粗放经营、重取轻予、重造林轻经营，忽视对森林生态系统健康和生产力的维护。

保护生物多样性、维护森林生态系统环境服务功能的意识不强。

或者是过分强调森林生态功能或生产功能，而忽视两者有机协调。

二是没有形成系统的森林经营政策、资金支持体系和高效的森林经营管理机制。

林业产权制度不完善，经营主体不明确，经营者缺乏经营自主权。

缺乏系统完善的公共财政、金融支持，缺乏有效的公众参与机制，森林经营管理体制、机制不能有效适应可持续经营的需求。

三是没有形成完整的森林可持续经营技术支撑体系。

科研与生产结合不紧密，缺乏有效的科技成果推广机制和系统完善的森林经营技术标准与规程。

2000年以来，为扭转这一不利局面，国家林业局先后选择若干县市，开展森林经营示范县建设，进行不同经营模式的探索与实践。

2002年，国家林业局发布了《中国森林可持续经营标准与指标》，并通过试验示范探索实现森林可持续经营的目标、模式和途径，以推动中国森林可持续经营研究与发展。

二、目的
新的历史条件下，为了顺应世界林业发展趋势，根据中国社会经济发展、生态环境建设和自然资源保护对森林经营的现实需求，结合我国森林资源分布、结构以及森林经营现状，切实推进中国森林可持续经营的发展进程，提高森林生态系统环境服务功
能和森林产品生产能力，组织编制《中国森林可持续经营指南》已显得十分紧迫和非常必要。

编制中国森林可持续经营指南，是一项重要的基础性、开创性工作，其目的在于：
第一，从宏观层面明确中国森林可持续经营的基本要求和重点领域，指出中国实现森林可持续经营的途径。

第二，为林业管理和科技部门探索森林经营管理体制和机制，调整和制定森林经营政策，完善森林经营规程，建立健全森林经营保障体系、支撑体系等提供指导和行为规范。

第三，为地方进一步编制区域化森林可持续经营指南和技术手册提供框架。

第四，为森林经营者开展森林可持续经营活动提供行为和技术规范。

三、森林可持续经营基本特征
森林可持续经营，要求以一定的方式和强度管理、利用森林和林地，有效维持其生物多样性、生产力、更新能力和活力，确保在现在和将来都能在经营单位、区域、国家和全球水平上发挥森林的生态、经济和社会综合效益，同时对其它的生态系统不造成危害。

森林可持续经营关注的重点是：
（1）林业必须服从和服务于国家经济社会可持续发展目标，不断满足经济社会发展和人民生活水平提高对森林物质产品和生态服务功能的需要。

（2）充分利用林地生产力，培育优质高效林分，不仅强调森林的木材生产功能，更要注重森林生态系统整体功能的维持和
提高。

（3）努力协调均衡相关利益群体，特别是林区居民的利益，促进参与式森林经营。

（4）完善森林经营支撑体系，加强机构、财政支持、法律法规、科研培训体系建设，建立灵活的应急反应机制，以应对异常干旱年、严重森林火灾和林业有害生物等意外事件。

（5）强化对森林经营各环节的有效监管，切实维护森林生产力，确保森林效益持续发挥。

四、结构体系
森林可持续经营是一项涉及面广、内容复杂的系统工程，既涉及与森林经营相关的社会经济、法律法规、政策制度等领域，更与资源环境、科技创新等密切相关。

《指南》的编制，按照森林经营过程和森林可持续经营必须关注的主要领域两大方面展开。

前五章，围绕森林资源调查与评价、森林经营规划、森林培育、林地生产力维持与森林健康维护、森林利用等五项森林经营关键环节，按照生态公益林和商品林两大体系特点，提出在森林经营各关键环节中，如何贯彻和体现森林可持续经营的基本理念和要求。

第六章到第十章，从实现森林可持续经营必须重点考虑的问题或领域，按照公益林、商品林各自的主导功能目标、特点和要求，对森林培育、利用等经营环节，提出了如何最大限度地保护水土资源和保护生物多样性，如何建立起有效的公众参与机制，如何更好地发挥信息与技术支撑体系的作用，如何理顺相关利益群体的利益分配关系和建立相应的政策保障体系，以及如何对森林经营效果进行监测与评价，并提出相应的应对措施。

对于
《指南》中出现的新概念和术语，在最后一章做了相应解释。

第一章森林资源调查与状况评价
森林资源调查与评价是掌握森林资源的数量与质量、生长与消亡等动态变化规律，评价森林经营效果的重要基础工作，其成果对于制定森林经营区划与规划、编制森林经营方案，确定生产计划与经营措施等具有重要作用。

一、森林资源调查
建立和完善符合森林可持续经营要求的森林资源与生态状况综合调查、监测与评价体系，掌握森林资源现状、消长变化和经营效果，是森林资源调查与评价的重要任务。

制定和完善森林资源调查与评价技术规程，严格按照规程开展森林资源调查、数据统计、信息共享和综合评价与分析。

逐步推行调查人员的职业资格制度，严格执行调查前的技术培训制度和调查后的检查评估制度，确保调查数据全面、客观、准确。

按照分类经营的要求，以满足森林经营方案编制需要为核心，进一步调整和完善现行森林资源调查体系。

对生态公益林和商品林，分别确定调查内容和方法。

对于生态公益林，除调查树种、龄级、起源、面积、蓄积、森林立地、森林健康状况等因子外，还应考虑对水土流失、水源涵养、水质与土壤变化状况和其他环境因子的调查。

生态公益林中的风景林和自然保护区的森林，要进行生物多样性、动物栖息地和人类游憩环境、种质资源
（动物、植物、微生物等）等方面的调查。

商品林要对生长量、生长率、经济价值、林地生产力、地力衰退状况等因素开展调查。

逐步推广应用遥感（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）技术开展森林资源调查，保证调查数据的可靠性、精度要求和数据存储、数据管理的需要。

森林资源调查的数据分类和编码，应充分考虑与相关国际标准、国家标准的衔接，促进数据共享，减少数据获取的重复投入。

二、森林资源状况与经营效果评价
森林资源状况与经营效果评价，是根据森林资源现状和动态变化的基础数据（包括森林资源的数量［面积、蓄积］、质量［生长率、更新能力、树种结构、径级结构、枯损状况等］、分布等方面的信息），对森林资源状况、经营水平及其经营效果进行科学合理分析，为制定和调整森林经营规划、编制森林经营方案提供依据。

森林资源状况与经营效果评价体系，包括森林资源状态指标（数量、质量、分布等）、动态变化指标（更新、生长、死亡、病腐等）和反映森林经营效果的经济、生态因子等。

要加快建立和完善森林资源状况评价方法体系。

逐步推广计算机技术、网络技术等先进的数据传输技术与方法，结合数学分析模型对森林资源状况及其发展趋势做出实时准确的评价。

建立长期稳定的森林资源数据获取机制（包括途径、方法和手段）。

森林资源状况评价的主要内容包括：
（一）森林资源的数量和质量，主要包括森林资源的总量、分布、结构、类型等，以及木质与非木质林产品资源的产量、质
量、分布、生产能力等。

（二）森林资源生态服务功能，主要包括保持水土、涵养水源、防风固沙、贮碳、净化空气等能力。

（三）生物多样性状况，主要包括生物物种丰富度、均匀度和珍稀濒危野生动植物物种及种群状况，乡土树种和引进树种利用状况，以及入侵性森林树种、外来有害生物状况、林业生物技术产生的影响等。

（四）森林资源健康与活力，主要包括单位面积生产力、森林景观、林业有害生物、森林火灾和其他重要自然灾害、森林退化面积与程度、森林更新、树种结构和空间分布等变化。

（五）与森林经营有关的机构、政策、法律、贸易、冲突等问题的变化与进展，及其对森林经营所产生的影响方式和程度。

（六）森林经营经济效益，主要包括森林物质产品生产和森林环境服务功能所产生的经济价值，不同利益群体参与森林经营的经济收益等。

（七）森林经营社会效果，主要包括森林经营活动对于就业、周边农民生产和生活的影响，森林环境保护意识变化、森林文化的影响等。

为确保森林状况评价信息的客观性、公正性和权威性，必须建立包括组织制度、管理制度、监督制度、质量控制制度、成果认证制度等森林状况评价制度和长效机制，实行资质认证制度和责任追究制度，严格按照相应资质开展评价工作，并对评价结果承担相应的责任。

积极探索森林经营社会评价内容与方法。

第二章森林经营规划
依法编制森林经营长远规划、森林经营方案和年度森林经营作业计划，依据森林经营规划、经营方案和年度计划组织开展森林经营活动。

一、森林经营长远规划
各级人民政府应当组织制定森林经营长远规划，并纳入同级国民经济和社会发展规划。

森林经营长远规划制定必须与上一级森林经营长远规划相协调。

森林经营单位也需要编制森林经营长远规划。

森林经营长远规划要以保护生态环境、促进经济社会可持续发展为目的，以林业发展长远规划为依据，以现有森林资源为基础，与土地利用总体规划、水土保持规划、林地保护利用规划、城市建设规划、村庄和集镇建设规划等相协调，按照森林分类经营要求，根据森林分类区划界定办法，对本地区的林业用地进行区划，确定森林经营目标、任务、重点、经营措施和保障体系等。

二、森林经营方案
森林经营单位依据森林经营长远规划，原则上每十年，必要时每五年编制或修订一次森林经营方案。

森林经营方案的编制，要充分考虑森林经营成本、管理成本和经济承受能力，确保森林经营单位具有足够的财力和人力资源执行森林经营方案。

在满足区域生态建设和保护需要的基础上，充分利用森林经营监测结果或新的基础信息，根据生态建设和保
护、经济社会发展对森林生态系统的现实需求，适时编制、修订森林经营方案。

（一）森林经营方案内容、实施及监督检查
1、森林经营方案的内容
森林经营方案要明确经营目标、森林经营者的责任、义务与权利，按照森林分类经营要求，构建生态公益林、商品林等不同森林类型的经营模式与实现途径等，一般包括以下内容：（1）前期森林经营效果评估
（2）森林经营条件评估
（3）森林经营目标
（4）森林经营布局
（5）森林培育
（6）地力与森林健康维护
（7）森林利用
（8）基础设施建设
（9）投资概算与效益分析
（10）环境与社会影响评估
2、森林经营方案的实施
森林经营单位，必须严格按照批复的森林经营方案所确定的森林经营目标、任务和技术要求等，通过年度森林经营计划的制定与实施，组织开展各项森林经营活动。

3、森林经营方案执行效果监督与检查
各级林业主管部门负责森林经营效果及其执行情况的监督
与检查。

监督与检查应当按照相关规定程序，依据森林经营方案中的各项指标对森林经营活动进行监督管理，并向上级林业主管部门提交监督与检查报告。

（二）环境与社会影响评估
对于实施森林经营方案可能产生的环境与社会影响，要按相关程序进行评估，并且要向相关利益群体说明实施森林经营方案可能对当地社区产生的经济、环境与社会影响。

1、环境影响评价主要考虑因素
（1）木材与非木质林产品产量
（2）水土资源安全
（3）野生动物重要栖息地的保护
（4）遗传多样性，特别是商业物种基因的多样性
（5）物种多样性，特别是濒危物种的保护
（6）生态系统多样性，特别是稀有、珍贵、濒危森林类型的保护
（7）碳的贮存
（8）采伐剩余物及其它废弃物处理或循环利用
（9）景观价值
（10）林业有害生物防治
（11）森林火灾预防
2、社会影响重点考虑因素
（1）森林周边群众使用森林的权利
（2）农业和就业
（3）采集薪材和野生食物
（4）林火阻隔与林区城镇安全
（5）文化与宗教价值
（6）林业工人和服务人员的工作条件与安全生产保障
（7）林业技术普及与提高
（8）交通与通讯等基础设施
（三）交流与合作
加强森林经营单位与周边群众，以及关注森林问题的各种团体之间的交流与合作，就森林经营活动的社会、经济、文化影响进行磋商。

说明森林经营规划、森林经营方案的主要内容，广泛征求意见，积极争取社区群众的认可和支持。

在不影响森林生态系统完整性和森林经营目标实现的条件下，尊重和维护当地社区居民传统的或经许可的权利，如通行、采集、放牧、狩猎、定居等。

对有特殊文化、生态、经济或宗教意义的场所，加以确认和保护。

三、年度实施计划
森林经营单位要依据森林经营方案编制年度实施计划，报上级有关部门批复后实施。

年度实施计划包括森林管护、造林、幼林抚育、抚育间伐、森林收获（采伐、采集）、森林更新、低质低效林改造、防止地力衰退、林业有害生物防治、林火控制、营林基础设施建设等内容，并将上述内容的技术模式、建设任务等落实到山头地块，明确具体的作业时间等。

作业前由有资质的单位进行作业设计，经批准后实施，作业中适时检查，作业后进行验收和评估，同时要有完整的档案记录。

森林经营活动要严格按照年度实施计划和作业设计进行。

在计划执行前要开展相应的技术培训工作，确保经营活动按技术规程和作业设计进行。

第三章森林培育
森林培育是森林经营的重要组成部分和林业生产的重要环节。

森林培育包括人工林培育和天然林保育。

人工林培育是从林木种子、苗木、造林到成林、成熟的整个培育过程中，按既定经营目标和自然规律进行的综合培育活动。

天然林保育是在尊重自然演替规律的原则下，充分利用天然林自我修复能力，按照森林经营目标所进行的天然林更新、恢复等培育活动。

森林培育过程要按照分类经营的思想和原则，充分利用立地分类评价成果，在适地适树原则基础上，根据经营目标选择适宜的造林更新树种、造林更新方式和经营措施，并按照森林生态系统经营理念积极开展森林经营活动，提高森林生产力、维护森林生态系统健康和活力、提高水土资源保护能力，维护生物多样性。

一、种苗培育
良种壮苗是提高森林质量、充分发挥林地生产潜力的重要物质基础。

加强主要造林树种的种子园、母树林等良种基地建设。

严格按照种苗生产技术规程进行种子生产和苗木培育。

积极利用生物工程技术等现代技术培育新品种，提倡新技术、新品种的应用。

在重视传统育苗技术的同时，大力研究和推广生物制剂、稀
土、菌根等先进技术在育苗上的应用。

加强起苗、分级、包装、运输、储藏和定植造林整个过程的技术管理，采取有效措施保护苗木活力，尽量减少中间环节对苗木的损伤，避免苗木长途运输。

加强林木种子、苗圃地的病虫害防治，依法管理、严格执行种苗经营、调运等环节的检验、检疫及两证一签制度。

二、造林更新
（一）规划设计
造林更新规划设计是森林培育的首要环节，是影响森林经营质量和效果的关键。

造林规划设计要按照分类经营的原则，分别公益林和商品林，进行人工造林和天然林保育规划设计。

公益林以构建稳定、健康的森林生态系统为目标，科学规划公益林建设范围。

要充分考虑森林的天然更新能力，合理确定造林更新方式，坚持封山育林、飞播造林、人工造林相结合，有条件的地方要加大封山育林力度，促进天然林自我修复。

大力提倡营造混交林，实行乔、灌、草相结合，在干旱、半干旱地区，要重视灌木林营造。

城市森林设计必须突出森林生态功能的发挥，注重城市森林的构建与城市总体发展规划相协调。

商品林造林更新设计，优先选择立地质量高的林业用地，并且明确商品林经营目标，提倡工业原料林定向培育。

人工商品林既要选择速生树种，也要提倡营造经济价值高的各类珍贵树种，重视人工林稳定性。

一般用材林造林更新设计，应尽量保护原有天然林和树木，尽量避免营造大面积连片纯林。

短轮伐期工业原料林的造林更新设计，提倡树种轮换，并采取施肥措施提高肥力，。