食品安全治理的三个战略视角

食品安全治理的三个战略视角

食品安全是重大的基本民生问题、重大的经济问题乃至重大的政治问题。过去，我们更强调政府对食品安全的监管职责。习近平总书记在2015年5月29日中央政治局第二十三次集体学习时强调，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品安全治理体系。如何理解从监管到治理的转变，推进食品安全治理现代化，是亟待解决的理论和实践命题。

从概念上说，监管(regulation)是政府依据规则对市场主体行为进行引导和限制的双向关系。治理(governance)更强调政府、企业、消费者、行业协会、媒体等多元主体使用灵活手段的综合关系。在治理的范式下，每个社会主体既是参与治理的主体，又是接受治理的对象。作为实现公共利益的过程和活动，治理的理想目标是达到善治，其本质是处理好政府、市场和社会之间关系。实现善治目标的必由之路是治理现代化。完善治理体系和提升治理能力，则是治理现代化的两大要素。这其中，治理体系侧重制度本身的合理性，根本上要解决国家、市场和社会边界问题；治理能力关注制度执行的有效性，核心是对行为的引导、规范和约束。

具体到食品安全治理现代化，就是要在如何保障食品安全这一具体命题上，改变过去政府一家“包打天下”的格局，重构各方主体角色和相应权力(利)义务关系。当这种关系用制度形式固定下来时，就成为食品安全治理体系。而制度的执行，也就是政府监管、企业自治、行业自律、媒体监督、消费者参与、司法裁判等手段对食品领域行为的引导和规范，体现为食品安全治理能力。换言之，要让政府、社会与市场相互补充、相得益彰、高效运作，共同致力于保障食品安全。

食品安全首先是“产”出来的，也是“管”出来的，“产”和“管”是决定食品安全水平的两大因素。食品是否安全，终究要落到生产经营者和监管者的行为。规范行为的手段有四种，一是道德，二是激励，三是威慑，四是技术。具体而言，良好的社会道德风尚是“柔”的手段，使人不愿违法；有效的市场机制是“活”的手段，使人不值得违法；有力的监管法律制度是“硬”的手段，使人不敢违法；精密的技术支撑是“巧”的手段，使人不能违法。食品安全治理能力的高低，取决于手段能否有效引导和约束食品领域的行为。

转变政府职能，提升监管效能

政府监管食品安全的本质，是解决市场内生失灵和社会固有失范，其手段包括事前审批和事中事后监管。审批是对市场主体资质资格的一次性认可，监管则强调对各类生产经营行为及产品安全的动态监控。我国政府长期以来形成了运用行政审批直接参与、干预、影响经济运行的习惯，一些官员至今依然“对审批很迷恋，对监管很迷茫”。构建食品安全治理体系的首要条件是转变政府职能。

简政放权释放监管资源简政放权是转变政府职能的先手棋，对于激发社会活力和市场效率，优化监管资源配置都有积极意义。在传统行政审批模式下，企业提供申报材料往往以可批性为目标，法人代表未必了解和关心需承担的责任。监管部门则不得不投入大量时间和精力逐项审核内容材料，逐个现场进行勘查。食品安全具有全链条动态特征，通过一次许可审查不能保证持续满足许可条件，通过一次检验合格无法保证批批检验合格，通过一次行政处罚更保证不了将来不犯。事实上过去发生的三鹿奶粉事件、瘦肉精事件等系统性风险，涉事

者都是通过审批的大企业。理想的监管改革应当以审批事项的“减法”换取事中事后监管服务的“加法”，政府从繁杂的审批事务中腾出精力专注监管，培育企业的主体责任意识。

要实现上述目标，有必要在资金、设备等微观要素上少设“路障”，在市场行为规则上多设“路标”，在减轻企业行政审批负担的同时增加生产经营过程控制义务。事实上这也是元监管(meta-regulation)理论的应用，体现了政府监管与企业自律的有机结合，用更加灵活的方式和较低的成本实现监管目标。一方面，监管部门向企业明确主体责任清单，企业清晰获知违规将受到的惩罚，申请人签署承诺书后即可当场获证，从源头精简审批工作量。另一方面，监管部门尽量减少许可项目，代之以可视化操作规范，更加注重对食品生产经营条件等动态情况掌握。监管部门在审批后结合日常监管开展食品生产经营过程的现场检查，对虚假申报材料和违规违法操作的企业按照承诺给予行政处罚。通过推行全新审批模式，将事前审核与动态监督有机衔接，让企业回归到第一责任人的角色，把食品安全与企业的“身家性命”牢牢捆绑在一起。相应地，监管部门不再扮演企业的“保姆”角色，而是能够集中精力当好食品市场的“警察”。

创新手段实现科学监管释放监管资源的目的是更好开展事中事后监管，具体是引入信息公开、随机抽检等科学理念，提高精细化水平。在管制经济学看来，食品安全问题的主要成因是信息不对称。因此，信息公开是对违法者最大的震慑，也是对监管者最硬的约束，更是对消费者最好的保护，正在成为监管工作最重要的手段。要严格执行《政府信息公开条例》和相关规章，就要做到监管标准、过程和结果三公开。通过第一时间向全社会公布食品药品抽检(验)、检查、处罚等信息，让消费者更准确地“用脚投票”，用优胜劣汰的市场机制倒逼生产经营者落实主体责任，同时提升监管执法规范化水平。监管部门通过上述信息的统计、分析、挖掘和深度利用，对有不良信用记录的企业增加日常监督检查频次和监督抽检频次，实现对违法违规行为的有效预警。通过建立国家食品安全大数据平台，挖掘风险监测、投诉举报、日常监管、执法稽查、互联网舆情等大数据背后的隐形问题，精准发现行业“潜规则”。

市县两级监管部门最重要的是落实“两责”：一是对食品生产经营企业、餐饮企业的日常检查责任；二是对市场上食品农兽药残留和非法添加抽检责任。城乡基层是食品药品监管的主战场，乡镇监管所具体从事宣传引导、日常监管、信息报送、投诉举报受理等工作。尤其要建立以随机抽查为重点的日常监督检查，解决监管靶向性不强、执法力量不足等问题。应通过科学的规则和方法，采取飞行检查、问题核查、动态监督等手段，按确定的比例、规则进行随机抽查，优化细化执法工作流程。具体可利用计算机程序随机选择抽检对象和随机确定检查人员，不选择性执法或随意性检查。同时探索建立食品检查员制度，加大企业现场监督检查和现场行政处罚力度。创新社会治理，凝聚各方合力

食品安全拥有最广泛的利益相关者和命运共同体。过去人们更多把食品卫生、食品质量看作“技术活”，2011年中央首次提出将食品安全监管纳入社会管理的重点工作。在宏观范式转变的背景下，监管部门于2013年提出构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，凝聚维护食品安全的强大合力。那么如何从社会治理创新视角理解食品安全社会共治呢？

公共安全的战略定位公共安全是不特定多数人的群体安全，包括食品药品安全、防灾减灾救灾、安全生产、社会治安防控等内容。创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，落脚点是健全公共安全体系。习近平总书记指出，要编制全方位公共安全网，加快建