公共政策系统分析

2、经济环境 是指对政策系统有重要影响的各种经济要 素的总和，包括生产力的性质、结构、生 产资料所有制的形式、经济结构、经济体 制、经济总量等。 影响表现：
制定和执行公共政策的出发点，提供政策系统 必需的资源，影响政策系统的经济目标取向 （尤经济政策） 一个社会的经济发展水平会限制政府向公民提 供公共物品和服务的质量，但也有质疑
新闻周刊：为什么中国wenku.baidu.com来越受欢迎？
美国《新闻周刊》（2007年）4月9日(提前出版)一期发表文章，题 目是“中国越来越受欢迎”。文章说，美英联合民调显示：“目前在 大多数国家，绝大多数人认为中国发挥的影响要比美国更加积极，而 对世界和平的威胁要比美国更小；在世界各地，人们喜欢中国更胜于 喜欢美国” 。文章摘要如下。 2007年3月26日，中国的胡锦涛主席抵达俄罗斯进行访问。胡锦涛主 席和俄罗斯总统普京共同主持了在莫斯科举办的一个大型中国文化展 览的开幕式，还承诺要建设一系列能源合作项目。他们还同意努力调 整双方在联合国的立场。 普京热烈的拥抱并不算反常，但他这样做是出于良好的战略理由，同 时也反映了俄罗斯舆论的看法。就在莫斯科和华盛顿的关系不断恶化 的时候，中国正变得比过去任何时候都要受欢迎。去年进行的一次大 规模民意测验表明，大多数俄罗斯人认为中国“对世界产生了积极的 影响”，而美国则产生了负面的影响。
俄罗斯人的这种看法决不是个别的。在过去的5年间，当反美主义在 全球甚嚣尘上的时候，北京则努力试图讨好亚洲、拉丁美洲和非洲。 这种策略就叫软实力：不光使外国的领导人，还要使外国的公众尽可 能地对中国及其文化着迷。多年来，华盛顿在这个领域一直占据主导 地位。但是北京的新影响——通过对外援助、投资、灵活的外交、旅 游和教育——正渐渐超过美国的影响。 全世界的普通民众对中国的看法要好过对美国的看法。美国马里兰大 学国际政策民意研究计划和英国广播公司联合进行的民意测验显示， 目前在大多数国家，绝大多数人认为中国发挥的影响要比美国更加积 极，而对世界和平的威胁要比美国更小，这种观点在发展中国家尤其 强烈；在世界各地，人们喜欢中国更胜于喜欢美国，如沙特阿拉伯 (54%比38%)，土耳其(27%比15%)，印度尼西亚(60%比40%)， 巴西(53%比42%)。即使在美国最亲密的盟友之一澳大利亚，洛伊 国际政策研究所进行的民意测验显示，普通公民对中国的好感与对美 国的好感不相上下。
3、国际组织
政府间的专门组织如世贸 非政府国际和地区组织 跨国公司
政策过程中的行动主体
政策主体：在特定政策环境中直接或间接参与公 共政策的制定、执行、评估、监控等全过程的个 人、团体和机构。 分类：
直接主体：公共政策的法定生产者，那些获得宪法和法 律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分 配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。 间接主体：虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆 论、私人接触等方式参与、介入到政策过程中，并产生 一定影响的个人、团体或组织。
北京已经开始利用这种态度上的积极变化。今年夏天，中国计划与一些 东南亚国家举行联合军事演习——对于美国的盟友如泰国和菲律宾，与 之合作一度被认为是不可能的，而合作正是北京魅力攻势的结果。最近 中国还与东盟国家签署了自由贸易协定，而此前美国也试图这样做，但 遭到了曼谷民众强烈的抗议。 而10年前这一切都是不可能的，那时的中国似乎不知道如何管理自己的 形象。 不过这一切开始发生变化：中国开始把自己看成一个世界大国。现在， 中国新一代领导人意识到了赢得外国民众的重要性。这一点可以从对外 援助中看出来：世界银行最近的一份报告发现，中国不久将成为非洲国 家最大的借款国——去年中国提供了至少80亿美元，是美国2004年援 助数字的2倍多。美国国防大学的亨利·耶普表示，中国对主要亚洲国 家如印度尼西亚和菲律宾的援助已经远远超过了美国。北京在如何花掉 这些援助的问题上也越来越老道，中国现在一般会针对一些实际的基础 项目如抗疟疾诊所，而不是像过去那样修建一些大型的面子工程。
立法机构是用于强调社会问题、呼吁解决问 题政策的重要场所。 限制：
内部按照政党界限组织 问题性质，如技术问题 时间因素，如危机问题
2、行政机关 行政机关的中央角色来源于宪法赋予的治理国家的权力。 除政策事务上的特权外，行政机关作为公共政策行动主体 还拥有的特权和资源： 信息、知识、财政、人力资源、官僚机构的永久性、秘密 操作 同时，使其工作变得艰难的境况的力量也存在： 政府职能、规模和复杂性方面的快速增长 面临社会需求的爆炸 不能利用组织能力制定连贯政策，也很难有效执行 内部利益和矛盾很难达成一致
3、政治法治环境
是对政策系统的生存、发展与运行产生重要影 响的所有实际或潜在的政治状态与法治状态， 前者包括政治制度、政治体制、政治结构、政 治关系、国家与社会的关系状况，后者包括法 律体系、法律机构、执行状况、社会治安等。 影响表现：
决定政策系统的性质； 影响政策系统的民主化程度； 影响政策系统的合法化程度。
中国还开始重视那些美国公共外交滞后的领域。当布什政府与 一些多边论坛如联合国的关系紧张时，中国近来却积极参与其 中。例如派遣部队参加联合国维和任务，创办上海合作组织， 过去10年来与东盟开创了近30个项目。而相比之下，华盛顿在 30年间只开创了7个项目。中国计划在今后10年里在外国大学 建设100所“孔子学院”。 不过目前，北京似乎享受着形象改善的成果。马来西亚的一名 著名作家詹姆斯·王说：“即使是那些大使级以下的中国外交 人员如文化参赞和商务参赞都受到了贵宾待遇。他们得到了美 国人过去得到的那种待遇。”
政治文化是其重要组成部分，即关于政府应该做什么、如何来 做以及如何来处理政府与民众关系的价值观、信念和态度。它 随时间和内部因素而变化、演进。 政治学家丹尼尔·J·伊拉扎(Daniel J．Elazar)认为有三种可以识别 的政治文化： 个人主义的政治文化：强调个人利益，认为政府是用来实现民 众需要的一种功利性的工具 道德的政治文化：视政府为发展公共利益的机制。政府服务被 视为公共服务。人们接受政府对经济的更多干预，并对政策问 题更加关注。 传统主义的政治文化：以家长主义和精英主义的观点看待政府， 主张用它来维持既有的社会秩序。真正的权力掌握在极少数人 手里，多数人在政治上被认为是相对被动的。
5、国际环境 也称“超环境系统”或“超社会”。国际环境既 包括全球范围内的政治、经济、文化发展演变的 共同趋势、全球秩序及相应的规则，也包括对政 策系统生存、发展和运行产生一定影响的民族国 家间、跨国组织之间竞争、合作与冲突而形成的 具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。 影响表现：
影响政策系统的价值选择； 影响政策系统的参照系选择和目标选择； 影响政策系统的性质。
3、司法机关
司法机关在公共政策制定过程中也占有重要的一席之地。 在美国，法院通过司法审查权和法令解释权对公共政策 的性质和内容产生很大影响。 我国国家司法权为全国人大赋予，不独立于立法机关，在 政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政策执行， 其政策制定的功能则相当弱，其原因在于：
第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权， “不受行政机关、社会团体和个人干涉。”这是我国司法机关进 行审判活动所必须遵循的司法独立原则。 第二，我国司法机关参与立法过程的情况是：最高人民法院可负 责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案，最高人民 检察院负责起草与检察工作和检察的组织有关的法律草案。 第三，我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定， 如判决、裁决等，是把一般法律规范适用于具体的、个别的情况， 形成的正式的书面文件是适用法律的结果，不具有普遍的约束力， 不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。
官方的决策者：
立法机关 行政机关 司法机关 中国共产党
非官方参与者：
利益集团（压力集团） 政党（在野党、参政党） 大众传媒 思想库（政策研究组织） 公民个人
（一）官方的公共政策主体
1、立法机关
其主要任务是立法，即履行制定法律和政策这 一政治系统中的主要职责。美国国会分立法权 和非立法权。 在我国，人民代表大会及其常务委员会是权力 机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法 的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。 全国人大是最高国家权力机关。
4、社会文化环境
是指对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社 会状况与文化状况，如社会道德风尚、人口素质、公 民受教育程度、生活方式等。 任何一个社会都有着使其成员的价值观和生活方式区 别于其他社会成员的文化。人类学家克莱德·克拉克 洪(Clyde Kluckhohn)将文化定义为“一个民族的全 部生活方式，个体从全体中所获取的社会遗产。文化 也可被视为一种人类所创造的环境因素”。大多数社 会学家虽然承认文化塑造或影响着社会行为，但并不 认为文化起着决定性的作用。文化只是制约人类行为 的因素之一。
2、社会组织
政府有效地制定和推行政策，需要主要社会团体的支持。 其支持能力由其内部的组织化程度和团体内部及之间的 关系所决定。 工商组织：资本的结构性权力的影响
表现在对政府在就业和税收施加影响、政党和政策研究的资 助和选择、社会福利的促进和减少、高峰联盟所承担的责任
劳工组织：取决于政府的能力以及工会的组织化程度
公共政策随着社会发展由环境的需要而产生 公共政策必须适应政策环境 政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化 公共政策也对政策环境具有一定能动作用
政策环境的构成因素
1、地理自然环境 是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地 形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自 然构成。 孟德斯鸠的地理因素说 比较其他环境因素而言，影响更加长期、宏观和难 以改变。但也不能过分夸大。 基本教训：一般说，宜研究如何更好地运用自然的 力量，因势利导，“与自然和谐共存”，而不是硬 靠工程措施去“改造自然”。——钱正英
社会组织 国际组织
政策行动主体 政策子系统） （政策子系统）
政府组织
政策过程中的行动主体和机构
一、政策过程中的机构（政策子系统的制 度环境）
1、政府组织
影响政府组织制定和执行政策的效果的两个维度：自治 （独立于自私和矛盾的社会压力的程度）和能力（组织 的内聚力和专业技术） 强国与弱国:其核心分别是执行的行政机构和立法机构） 政府机关之间的权力分割 联邦制与单一制 行政、立法和司法 科层制影响 部门层级的实力是衡量国家实力的重要条件（明确的授 权、职业精神、政治家的支持、避免对利益集团的依赖）
第二讲 公共政策系统分析
本章主要内容： 第一节 公共政策环境 第二节 公共政策主体 第三节 公共政策客体 第四节 公共政策工具
第一节 公共政策环境
从一定意义上来说，公共政策就是政策主体系统 为解决自身与既定环境的矛盾而采取的行动。 政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的 总和。 公共政策与环境之关系
第四，法律解释是在法律实施过程中具体地揭示法律内容的一种特殊 的活动。在三权分立的体制中，法律解释是司法决策的的重要途径和 形式，而在当代中国，对宪法和法律的解释权归全国人大常委会；对 不属于审判和检察工作中的其他法律、法规规章的具体应用的问题的 解释权归国务院及主管部门 。
4、执政党 政党常常履行着“利益聚合”的功能。 政党首先是与权力而不是政策相联系。 在我国，中国共产党是各种社会公共权力的组织 结构的领导核心。其政治领导、组织领导和思想 领导体现了其在公共政策过程中发挥的作用和实 现方式。
美国越来越不受欢迎了
从第二次世界大战到越南战争，再到海湾战争和伊拉克战争，美国在世界上 从第二次世界大战到越南战争，再到海湾战争和伊拉克战争， 受欢迎的程度越来越低。 受欢迎的程度越来越低。
第二节 政策主体
•政策过程中的行动主体和机构：目的在于评估政府的政 策能力 •政策由政策子系统制定，而政策子系统由处理公共问题 的行动主体构成。政策子系统是行动主体讨论政策问题 的论坛，在此行动主体为各自利益讨价还价。但是，行 动主体的相互作用是在政策过程的不同制度环境下发生 的，这些相互作用也影响着行动主体追寻利益的方式和 意愿以及他们的努力程度。