21世纪日本食品安全监管体制的新发展及启示

21世纪日本食品安全监管体制的新发展及启示

作者：天天论文网日期：2016-5-16 9:27:19 点击：0

21 世纪初，日本爆发了“森永砒霜奶事件”、“水俣病事件”、“雪印中毒事件”等食品安全事故，日本不得不重新审视调整国内的食品安全立法。近年来，特别是2011 年“311”大地震后，放射性污染等问题，使日本食品安全面临着新的挑战。日本政府再度积极调整相关法规制度，确立更加严苛的监管措施，完善食品安全保障体系，确保日本从“田园到餐桌”的食品安全。

一、21 世纪日本食品安全法律体系的重构﹙一﹚《食品安全基本法》的制定21 世纪伊始，0 −157 大肠杆菌中毒事件①、雪印乳品中毒事件②以及波及全球的疯牛病事件，打破日本食品安全监管的坚实壁垒。2001 年日本为了应对疯牛病，成立“B SE 问题调查委员会”。该委员会在2002 年提交的报告中指出日本食品安全监管方面的诸多问题，并倡议与国际接轨，引入风险分析的科学框架，完善食品立法。在此报告的基础上，日本政府通过《食品安全基本法》﹙2003 年第48 号法律﹚，并于2003 年7 月1 日起施行。至今该法经过2005 年第42 号法律、2009 年第49 号法律等数十次修改，已基本成熟。《食品安全基本法》显示了日本政府整治食品问题的决心，是日本食品安全法律监管体系的根基和关键。

《食品安全基本法》所调整范围包括所有的饮食物，《药事法》所规定的药品和准药品除外。但是需要注意的是，日本《药事法》并未就药品和准药品的含义做出明确的界定，而是使用了排除式和列举式的定义方法。对此，日本最高法院指出，“所谓药品，是这样一种物，综合该物的成分、形状、名称、标示在该物上的使用目的、效能效果、用法用量、销售方法、销售时的演讲、宣传等，在普通人的理解上该物是‘用于诊断、治疗或预防人或动物的疾病’。至于其客观上是否具有药理的作用，则在所不论。”［1］由此可见，在日本，食品的范围是相当宽泛的，除包括供作食用的食物外，也包括那些传统意义上具备保健性能的食物，比如人参、山楂等。但是需要注意的是，这一类并不涵盖具有治疗作用的物品。该法明确了日本食品安全监控的基本理念，把保护国民身体健康的理念放在首要的位置；引入国际上先进的风险管理方法，加强对食品安全风险的监测和防控；在中央设立具有统筹监管职能的监管机构———食品安全委员会。目的在于强化食品监管的宏观性和协调性；进一步明晰和强化国家、政府、企业、消费者以及其他相关主体的责任；加强了针对进口食品的安全保障；强化了法律的教育功能，规定消费者的监督义务，明确食育的重要意义。

﹙二﹚《食品卫生法》的重大修订日本于1947 年制定《食品卫生法》，之后经过1956 年、1972 年、2003 年等多次修改。纵观该法的发展，该法对食品安全监管的强化主要体现在以下几个方面：﹙1﹚强化国家、地方团体和相关责任主体的责任；﹙2﹚充分发挥消费者的作用，明确消费者的责任；﹙3﹚保障国民健康，引入科学的风险防控框架；﹙4﹚加强食品安全行政执法，完善突发食品安全事故的应急机制；﹙5﹚强化食品安全的检查监督机制；﹙6﹚加大惩处的力度，引入了违反标识义务等的罚金和有期徒刑。

另外，针对食品添加剂，2006 年日本在《食品卫生法》中正式实施“肯定列表制度”。

2008 年、2012 年又先后对《食品卫生法》及其相关的实施条例进行修改，设立了更为严格的标准；2013 年日本批准乳酸钾和硫酸钾为食品添加剂并设定了相应的安全标准［2］。针对进口食品，日本增加了食品和出口商的姓名、地址以及该食品包装商的姓名、地址等申报事项。

2011 年，日本接连经历了地震、海啸和福岛核泄漏等事故，食品安全问题再度被推到了风口浪尖。为此，日本对《食品卫生法》及相关实施条例进行修改，确定一般食品、婴幼儿用品、牛乳和饮用水等食品的放射性元素铯的新标准值，并定期对食品中的放射性元素进行检查，形成调查报告并进行通报［3］。

﹙三﹚其他食品安全配套法律制度的体系化构建进入21 世纪，伴随着《食品安全基本法》的制定和《食品卫生法》的修改，其他配套法律法规也积极进行了相应调整，具体来看，主要体现在以下几个方面：在食品标识方面，2003 年修订《健康促进法》，禁止对保持、促进健康效果做虚假或夸大的广告。2013 年日本在《食品卫生法》和《农林规格法》等法律的基础上，颁行《食品标识法》﹙2013 年第70 号法律﹚，对食品标识进行统一管理。自此，消费者可以通过标识了解具体的性能，包括其含有的营养物质和过敏源

物质等。此外，法律还针对加工食品的标识做了更为严格规定，确立应当标注食品能量和其他营养物质、食品生产制造商的名称和地址。

在农业方面，其一，日本于2003 年6 月11 日颁布《关于确保食品安全、完善农林水产省相关法律的法律》﹙第73 号法律﹚，对《药事法》、《农药取缔法》、《肥料取缔法》进行了修改整理，促进农药、化肥等农业生产资料的合理使用，同时加强与有关农业监管部门的合作交流，设立合理的农业安全标准。其二，针对转基因农产品，日本发布了《转基因食品检验法》以及《转基因食品标识法》，规定转基因食品进口时，要进行相应的抽样检查，以确保进口的转基因食品的安全性；对已经通过安全性认证的大豆、玉米等5 种转基因农产品以及以这些农产品为主要原料、加工后仍然残留充足D N A 或由其编码的蛋白质的食品，制定了具体的标识方法，并对无需标识的加工食品以及不得出现在食品标签上的用语进行了规定［4］。

在畜牧业方面，修改《食品卫生法》、《屠宰场法》等相关的法律法规，在《屠宰场法》和《家禽规制法》中还明确规定了厚生劳动大臣与农林水产大臣之间的合作。为了更好地应对疯牛病危机，2002 年日本制定了《应对疯牛病特别措施法》﹙简称《B SE 法》﹚。该法第8 条引入食品安全的全程追溯系统，针对每头牛分别设置信息档案，进行身份识别，这种方法在其他的食品方面也得到了推广。同时针对饲料，引入了特定饲料等制造者的登记制度，禁止进口、制造、使用有害饲料，彻底对进口饲料进行监督，强化与厚生劳动大臣的合作。

现今，日本已经建立起新的食品安全监管法律体制，该体系《食品安全基本法》为核心，《食品卫生法》为指引，《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《水道法》、《屠宰场法》、《日本物资规格化和质量表示标准法规》﹙简称《JA S 法》﹚、《应对疯牛病特别措施法》等为配套。

二、日本食品安全法律监管基本理念的全面重塑﹙一﹚食品安全监管重心由食品卫生向食品安全转变纵观日本食品安全法律监管的历史发展，对于食品标准，日本采取食品卫生①和食品安全两方面规定。21 世纪之前，日本通常采用食品卫生标准。进入21 世纪，日本采用了国际通行的食品安全标准。根据1997 年世界卫生组织对“食品安全”的定义，“食品安全是指按原定用途制作的食品在原定的食用条件下不会使消费者身体受到伤害的一种担保。”②由此可以看出，食品卫生是相对于食品安全的下位概念，仅强调食品及食品生产过程中的操作规范和质量合格；而食品安全更多的指向一种风险指标，包括食品从采集到产出各个过程的风险监测和防控，更加综合科学。相应的，日本的食品安全监管也针对食品原料采集到产品产出各个环节。食品安全监管是指针对食品从生产到销售过程中可能产生的风险进行法律监管的活动。具体来说，包括对食品、残留物质、包装标识、食品添加物质、食品贮存、运输及销售以及食品制作人员、运输人员和销售人员资格等的审查和监管。

﹙二﹚国民健康至上理念日本《宪法》第25 条规定国民享有保障身体健康的权利。2003 年制定《食品安全基本法》时为了贯彻这一理念，第3 条规定：“保护国民健康至关重要。”在历史上，日本一直非常注重保障国民健康。早在二战时期，日本已经确立了全民健康保险制度③。进入21 世纪，《食品安全基本法》和《食品卫生法》的几次修改，始终都在践行这一理念。日本食品安全法律监管的重心，由原来的注重食品卫生监管调整为现在的注重食品安全监管，从而使国家在制定相关规则和标准、企业在生产销售食品时，都以国民的安全健康为重。为了实现这一理念，日本完善食品安全事故的追责机制，明确国家和相关企业的责任，从而更好地保护消费者的合法权益。该监管理念的确定，进一步保障了“消费主权原则”在日本食品领域中的真正实施。﹙三﹚全程监控理念《食品安全基本法》第4 条规定，“国家要实施必要的措施，保障食品供给各环节的安全”。该条体现了日本食品安全全程监控的法律理念。由此，日本吸收国际上先进的经验，全面引入并建立了H A C C P 体系。

H A C C P 体制最早起源于美国①，是“对食品生产过程中可能存在的重要危害进行鉴定、识别和布控的一种体系”［5］。早在1995 年修改《食品卫生法》时，日本就部分引入了H A C C P体系，提出要设立“综合管理制造过程制度”。1997 年日本发生了“O 157 食物中毒事件”，为了彻底改进食品安全风险监测技术和满足质量控制的社会需求，日本决定引入H A C C P 体系，并率先在大型企业中推广适用。政府于1998 年制定《关于食品制造过程高级化管理的临时措施法》，支援中小企业在生产中适用H A C C