我国财政支出绩效评价的意义、方法与改革方向_经济论文

我国财政支出绩效评价的意义、方法与改革方向

马洪范/张志泳

【专题名称】财政与税务

【专 题 号】F61

【复印期号】2005年05期

【作者简介】作者单位：马洪范，财政部科研所/张志泳，南通市财政局

一、财政支出绩效评价的意义

长期以来，我国财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向。财政的主要任务就是 要最大程度地满足各部门的资金需要，为经济建设筹集和投入更大规模的资金，以保证 经济发展的速度，而对财政支出的绩效不够重视。

从政府的工作实践来看，我国的政府部门在很大程度上存在着不顾国家财力可能，盲 目制定发展计划的倾向，财政给多少花多少，不少地方政府变相发债筹措的资金，使用 中也不计成本、不讲效益；在财政资金运用上存在权责脱节、责任不明等弊端，浪费比 较严重。

在资金分配方面，很大程度上是通过财政部门与经费申请部门之间的讨价还价来进行 的。这

样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障资金分配的科学性 ；另一方面在客观上造成了许多部门、地区年复一年地进行资金争夺战，而投资责任和 支出效果却往往无人负责。因此，我国财政支出的绩效状况不能不令人担忧。

案例1造楼还是造人?　大学的声誉应该取决于教师和学者总的品质，而不是 取决于人数，更不取决于供他们使用的建筑物。而我国某些教育单位一方面高喊教育经 费不足，一方面一栋栋标志性建筑、主楼、塔楼、培训生楼、科技开发 中心等工程拔地而起，在造楼的同时树立了校长的政绩，却并未缩短与一流学府的距 离。(资料来源：《中国财经报》2003年9月)

案例2　此钱彼用　《楚天都市报》2003年9月25日报道，武汉市三大财经违规违纪现 象触目惊心。黄陂区罗汉街花石村廖公铺湾的五保户，应在民政部门按每户360元领取 五保户供养金，实际只领到90元；城市住房基金被挪用1.2亿元，有的被用于买车，另 有210万元被私人借走；武汉市路网指挥部挪用重点建设项目资金163.26万元，购买 丰田陆地巡洋舰小车

，车钱被计入工程成本。

案例3　糊涂的国债账　广东阳东县东平镇东平渔港工程，是1998年国家计委批准的国 债建设项目，投资1800万元国债转贷资金，由阳东县东平镇镇政府负责建设，于去年6 月竣工。然而经审计发现：95%以上的已完成投资都是用现金支付，1800万元的国债资 金中有500多万元白条入账，700多万元无账可查，总额高达1300多万元。(资料来源：2 003年中央电视台焦点访谈)

以上案例都是经群众举报由媒体披露或审计部门审计后才得以大白于天下的。一叶 而知秋!通过以上三个案例，我国财政支出的绩效状况可窥一斑。也由此可知，建立 完备的财政支出绩效评价体系具有多么重要的现实意义。

建立财政支出绩效评价体系，实质上是建立一套完整的政府行为约束机制(包括行政约 束和舆论约束)，使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益；是财政经济 管理由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环

；有助于增加政府工作与财政资 金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参

与性。

二、财政支出绩效评价的方法

自财政产生以来，人类就开始了对财政支出绩效进行评价的历史。实际上，人类历史 上用的时间最久的财政支出绩效考核方式极具政治色彩，那就是，针对某项财政支出的 使用情况与最终成果，通过知情人举报引起重视而后派员审查，或通过对某项财政资金 的运用进行审计而发现问题，最后得出评价结果与处理建议。只是到了近代，一些国家才开始思考与采用经常性的经济手段对财政支出绩效进行评 价。英国就是一个例子。从19世纪中叶起，英国已经开始对政府部门和公共机构的活动 进行评价了。

在这100多年的时间里，英国公共支出绩效评价的重点与功能发生了很大变化。究其原 因，就在于此期间内政府活动能力不断加强、政府职能范围不断拓展、公共支出规模日 益扩大以及对公共服务质量的要求逐步提高等。无独有偶，瑞典也有着类似的经历。

案例4　瑞典的公共支出绩效评价　瑞典于1967年开始推行公共支出绩效评价工作，开 始

时更多地关注项目的具体细节与项目的经济性和程序的合法性。到了20世纪80年代， 评价工作才将重点支出的经济性转移到支出的经济性与有效性并重的评价，进而加强了 对财政预算的有效管理。(资料来源：《财政新视角：外国财政管理与改革》)

1980年至2000年的20年间，澳大利亚在州和全国各级政府部门进行了持续不懈的财政 管理制度改革，实现了从收付实现制到权责发生制的会计制度变革(见图2)，并于1997 ～1998财年开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的公共支出预算改革，1999～2000 财年正式实施公共支出绩效考评制度。

案例5　澳大利亚公共支出绩效考评的主要做法考评目的：遏制政府开支迅猛增长的势头，摆脱联邦和一些州政府的高额赤字和债务 困扰，同时进一步提高财政预算的效率、效果和透明度

考评主体：联邦财政部(the Department of Finance and Administration)

考评范围：侧重于政府各部门

考评内容：主要针对项目和计划的执行情况、效果和影响等

中心环节：设计绩效考评指标体系(部门事业发展目标绩效目标、部门产出绩效指标)

考评步骤：(1)制定部门事业发展目标；(2)各部门编制年度绩效计划；(3)各部门编制 年度公共支出绩效考评报告；(4)财政部审核各部门公共支出绩效考评报告，并报议会 审议通过。(资料来源：《财政新视角：外国财政管理与改革》)

需要特别说明的是，澳大利亚推行公共支出绩效考评制度，是建立在实施权责发生制 的预算会计制度基础上的。在此基础上，政府各部门才能够清楚地知道其成本和可分配 的资源，因而能以最经济的方法更好地实现既定目标。进入20世纪90年代后，以意大利 为代表的部分欧盟国家也推行了类似的改革。

案例6　意大利建立以成本为中心的政府核算体系　1992年，意大利国家核算办公室仿 效私人企业运营模式，开始建立以成本为中心的政府核算体系，在行政管理中融入经济 管理的考核办法，主要是通过相关的公共行政服务成本记