城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题浅析

城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题浅析
[摘要]本文通过对城市房屋拆迁过程中涉及的土地使用权的补偿状况及其法律属性进行分析,指出由于相关法律法规的不明确,导致在实践中出现了大量的纠纷与矛盾,因此在相关的行政法规和地方性法规中应明确规定对被拆迁人享有的土地使用权进行补偿,采取科学合理的方法制定具体操作标准,以尽快改变对依附于房屋所有权的土地使用权被无偿剥夺的不合理状况,对被拆迁人进行土地使用权价值的补偿。

[关键词]城市房屋拆迁;土地使用权;土地使用权补偿
随着城市化进程的加快,房屋拆迁成为关系到社会稳定和城市建设的重要工作,但拆迁中暴露的问题和矛盾比较多,而其中最富争议的问题之一就是城市房屋的土地使用权补偿问题。

我国法律中没有明文规定对城市房屋拆迁过程中的土地使用权进行补偿,国务院《城市房屋拆迁管理条例》中缺失土地使用权补偿的有关条款,理论研究中对集体土地征收、土地储备等方面所作的理论研究较多,取得的实践经验也较丰富,而对城市拆迁中土地使用权补偿方面开展的研究和出台的政策文件却不多,这就引发了对城市房屋拆迁土地使用权补偿问题的争论。

一、城市房屋土地使用权属性分析
我国实行的土地所有制是城市土地国家所有,城郊和农村土地集体所有。

房屋所有人只享有土地使用权而没有所有权,房屋所有权和土地使用权是互相分离的。

《物权法》第四十七条规定:“城市的土地属于国家所有。

”《土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属国家所有。

农村和城市郊区的土地,除法律有规定的外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

”《城市房地产管理法》规定:“国家土地使用权依法可出让、划拨,依法取得的土地使用权可以转让、抵押、出租、作价入股。

”《物权法》第三编“用益物权”第一百三十五条和第一百三十七条规定:“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

”“设立建设用地使用权,可以采取出让或者划拨等方式。

”这就以立法的形式确认了国有土地使用权全新的涵义:经依法取得的国有土地所有权中分离出来的土地使用权,成为一种新的不动产物权形式,成为了用益物权。

由上可知,我国合法的城市房屋所有人虽不都拥有土地所有权,但都享有该房
屋占有范围内的国有土地使用权。

因此,土地使用权是合法土地使用权人所拥有的重要资产。

明确了土地使用权是一项用益物权——财产权的法律属性,也就确立了城市房屋拆迁中实现对土地资产即土地使用权补偿的理论基础。

既然法律赋予被拆迁人享有土地使用权,就要依法保护被拆迁人的合法权利,国家如果需要征用或征收,被拆迁人可以出让,但前提并不是无偿出让,而是应当给予合理的补偿。

因为被拆迁人的土地使用权受到了侵害,就应当给予合理的补偿。

二、相关法律法规的规定及其不足
虽然现行的《宪法》与现行的《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等有关法律法规对土地征收(用)补偿都有补偿责任的规定,但是在补偿额度方面确有很大差异,反映在“给予补偿”、“给予相应的补偿”和“给予适当补偿”的文字表述的内涵上,这对城市房屋拆迁管理的实践必然会产生疑义,在拆迁人与被拆迁人之间引起权益争议,产生利益纠纷。

如我国现行的《城市房屋拆迁管理条例》在房屋拆迁补偿的规定上使用了“区位”这个模糊的概念,对承认和补偿被拆迁人土地使用权的界定较为含糊,没有对被拆迁人土地使用权的补偿作单独规定,仅将土地使用权价值被隐含在房屋价格之中,土地资产价值未得到显化。

此外,《物权法》第一百四十八条的立法本意是确定出让土地的征收补偿原则,但是,这个补偿原则并未顾及土地投资和房地产投资开发后对当前土地价格及其未来房产、地产增值收益的影响因素。

《物权法》只是通过退让剩余年限出让金来对原土地使用权人进行补偿,并未考虑其已有的投资开发对土地资产增值的贡献,没有顾及对原土地使用权人未来收益损失的补偿,也没有对城市房屋拆迁中划拨土地使用权做一个明确的规定,对城市房屋拆迁中土地资产的补偿规定,显然不够全面和明确。

在当今市场经济制度下,房地产投资人关注的是土地的市场需求和未来房地产增值收益(土地转让的增值收益由国家税制调节),以简单的“退还出让金”让原有的出让土地使用权人丧失未来一定的土地收益,恐有失公允。

而划拨土地的房屋所有人虽然没有像转让土地上的房屋所有人那样转移支付土地使用权出让金,可其在补交国有土地出让金后,与转让土地房屋所有人享有同样的土地使用权。

在划拨土地房屋所有人未补交国有土地出让金前房屋拆迁的,也应对被拆迁人的土地使用权进行补偿,只是需对划拨土地使用权价格在房屋所有人和土地所有者之间加以分配而已。

而《物权法》并没有提及划拨土地的补偿问题。

因此,加快立法和规范法律是解决城市房屋拆迁管理的关键所在。

三、城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的解决途径
为了维护土地使用权人的合法正当权益,减少城市房屋拆迁补偿纠纷,笔者认为,以下几个方面可以作为处理城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的突破口。

(一)加快立法进程和规范立法管理,在相关的行政法规和地方性法规应明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利
当前城市房屋拆迁活动的最高层次的规范性依据是2001年11月国务院修订实施的《城市房屋拆迁管理条例》,但该条例并未明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。

而各地方政府所制定的规范性文件在拆迁补偿方面一般也只规定房屋的区位、建筑结构、房屋类型、实际新旧状况和建筑面积为考虑因素,很少有考虑土地使用权的补偿。

因此,建议有关机关尽快对有关拆迁的行政法规和地方性立法进行一次全面的审查,按照宪法和法律的要求进一步规范和完善。

统一规范立法程序和管理,加快房地产管理的立法进程,使城市房地产拆迁补偿在实践中有统一的法律依据。

(二)制定相关的土地使用权补偿的具体操作标准
在规定被拆迁人对土地享有补偿权的同时,有必要确定补偿的具体操作标准。

要充分考虑土地具体使用的方式不同会给被拆迁人带来不同的经济利益,因此,可以参照有关土地征收补偿政策,在对被拆迁人所享有的土地使用权进行评估的同时,应结合房屋的具体用途和土地使用的特殊情况(如停车场等)适当予以增加,以切实维护被拆迁人的合法财产权。

在制具体操作标准过程中需要处理好以下几个问题:
1.房屋和土地使用权的分离评估。

房地产价值巨大,其中土地使用权价值占有相当大的比重,房地分离评估可以避免房地混在一起引起的歧义,清晰地显示土地使用权和建筑物各自的真实价值。

此外,不同的房屋土地占用面积相差很大,一般平房的建筑面积小于或等于土地面积,楼房的建筑面积往往大于土地面积,高层建筑的建筑面积远大于所占用的土地面积,房地分离估价有利于体现房屋建筑依附于土地的房地产特性,真实显示土地使用权的市场价值。

2.房屋及其以外场地的土地使用权补偿。

实施拆迁的真正目的是取得拆迁范围内可供利用的土地,拆迁人以获取他人土地使用权为第一目的,因此,不仅房屋及房屋占地需要分别补偿,而且大于房屋建筑面积以外的其他附属物和场地用地部分的土地使用权也要给予补偿。

3.房屋土地使用权的市场价值补偿。

房屋拆迁土地使用权的补偿应注重对其市场价值的补偿。

为此,需依据土地级别和基准地价建立土地使用权价格评估体系和评估标准,并从市场价格出发,实行以市场为导向的土地使用权价格浮动机制。

在确定土地使用权评估价格时,还应考虑土地使用权剩余年限、拆迁后土地级差变化等不同因素,设定相应的调节系数。

(三)实际评估中评估方法的选择要认真慎重
实际操作中,估价应符合房地产估价的基本原则——替代原则,如若同一供需范围内有较发达的交易市场,用市场比较法评估。

有收益的房地产选用收益法求取土地价格,并慎重确定土地资本化率、建筑物资本化率和综合资本化率。

道路规整、宗地排列整齐的地段可选择路线价法。

选择基准地价修正法应注意基准地价的内涵、构成、表达方式不同时,修正的内容和方法之区别。

划拨土地的使用权评估可先求取得该宗土地法定最高使用年限价格,然后扣除出让金等款项,此时应注意划拨土地的权利限制。

或者应用成本法,依据划拨土地的平均取得和开发成本,评定划拨土地使用权价格,作为原土地使用者的权益。

(四)司法机关以个案审理的方式,解决房屋拆迁各方当事人之间因补偿安置等问题所产生的争议。

任何人认为自己的合法权利被非法剥夺、受到限制、侵害或减损的,都应有权诉请司法机关依照法定程序进行审查并作出最终裁判。

因此,在拆迁补偿时,必须采取科学合理的方法对土地使用权进行补偿,以尽快改变对依附于房屋所有权的土地使用权被无偿剥夺的不合理状况,对被拆迁人进行土地使用权价值的补偿。

[参考文献]
1.王群,谢小平.城市房屋拆迁指南.中国民主法制出版社,200
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2.李国光,高圣平.拆迁法律及配套规定新释解析.人民法院出版社,2006.
3.王才亮.房屋拆迁疑难问题解答.中国法制出版社,2006.
[基金项目]本文系宁波大学2009年度研究生科研创新基金项目课题。