浅谈我国地方财政风险的特点及其防范

Abstract: Local fiscal risk means the loss of financial funds or the serious difficulty of fiscal expenditure which are caused by the effects of some uncertain factors during the operation of local finance. In some cases, it can give rise to the disorders of local government. s function. At present , the f iscal risk has visualized gradually in some places of China, and how to prevent or settle it is a considerable problem. The paper will do some discussion on this topic with the beginning of analysis on the character of local fiscal risk in China.
[ 关键词] 地方财政 财政风险 风险防范 Key words: Local finance Fiscal risk Precaution of risk
[ 中图分类号] F810. 7 [ 文献标识码] A [ 文章编号] 1000- 1549 ( 2002) 02- 0038- 04
一、我国地方财政风险的特点 从我国地方财政风险的种种表现形式来看, 主要存在着以下几个方面的特点: 1. 地方财政风险的区域性 这一特点的主要表现有: 一是中西部地区地方财政收入占全国地方财政收入的比重较低, 而支出占全 国地方财政支出的比例要高于收入所占比重。二是中西部省份当年地方本级赤字占收入的比例远高于东部 地区, 且呈逐年增长趋势。三是西部地区大部分省份人均财政收入在全国处于中下游位置, 而人均财政支 出相对居前。 由上可知, 我国地方财政风险程度与区域经济发展水平是相关的, 中西部地区的财政风险程度要明显 高于东部地区, 而西部地区又高于中部地区。导致这一状况的一个重要原因就是中西部地区财政支出相对 于收入的过快增长。 2. 地方财政风险的多元性 ( 1) 收入方面存在的风险。虽然近几年我国财政收入大幅增长, 但是各地在组织收入过程中存在的以 下现象也说明了收入增长背后的风险同样不可小视: 一是寅吃卯粮, 收过头税, 搞 / 空转0 所导致的财政 收入虚增风险; 二是费目繁多, 以费挤税所导致的财政分配功能紊乱风险; 三是收入过分依赖于国有经济 所带来的税收所有制结构与经济发展不相适应的风险。 ( 2) 支出方面存在的风险。一是支出结构不合理。地方行政事业机构和人员的经费急剧增长, 不少地 区财政供养性支出占财政支出的 70% ) 80% , 造成了财政疲于应付 / 吃饭0 问题的局面, 政府的许多其 他方面职能已很难正常履行。二是支出增长的刚性明显。近几年, 国家一系列保稳定、保改革、促发展的 措施都需要地方给予强有力的支持, 而地方收入的增长却具有一定的弹性, 由此造成了供给与需求的矛 盾。如由地方自筹配套的粮食风险基金、按 5农业法6、 5教育法6 要求高于收入增长比例的支出安排等 等, 都给地方财政支出带来了硬性的压力。三是配套资金的缺口严重。在近几年中央实施的积极财政政策 中, 有相当一部分需要地方提供配套资金, 这就无疑增加了地方财政的支出项目, 使财政承受能力差的地
地方财政风险预警体系指标分类表
指
ຫໍສະໝຸດ Baidu
标
项
目
定
义
经济 环境 指标
GDP 增长率 分产业增长率 不同所有制经济增长率
当期新增 GDP 总额/ 上期 GDP 总额 当期各次产业增加额/ 上期实际额 当期不同所有制经济成分增加额/ 上期实际额
财 地方财政收入占 GDP 比重
当期地方财政收入/ 当期 GDP 总额
此外, 针对表中所列指标, 还应根据各地的实际情况, 设定指标值的参考区间, 提出相应的风险信号
类别 ( 如无风险、轻度风险、中度风险、严重风险、危机) , 以便于作出合理的判断和决策。
3. 扩大地方财政报告的覆盖面
将影响地方财政状况的风险项目纳入财政报告体系当中是财政风险预警系统有效运作的前提。总的来
地方财政支出增长率 财 政 地方人均财政支出占全国平均水平的比重 支 出 地方财政支出重大结构 指 比率及其变动率 标
法定支出满足程度比率
当期地方财政支出增长额/ 上期实际额
当期人均地方财政支出/ 全国当期人均地方财政支出 当期经济建设支出/ 当期地方财政支出总额, 当期行政管理经费/ 当 期地方财政支 出总 额等以及相应的支出项目较上期增减率
评 债 负债收入比例
价
务 负
偿债率
指
担 指
债务依存度
标 标 或有负债增长率
当期直接负债余额/ 当期总收入 当期债务还本付息/ 当期总收入 当期债务收入/ 当期财政支出 当期加权或有负债增长额/ 上期加权或有负债额 º
政府间 地方财政可用财力比例 财力转 移指标 转移性支出比例
当期地方可用财力/ 当期地方财政总收入 当期上级财政转移性支出/ 当期本级财政支出
当期法定项目实际支出额/ 当期法定项目应支出额 ¹
收 地方财政自给率
支 关
总赤字收入比例
综
系 指
经常性赤字收入比例
合 标 基本性赤字收入比例
当期本级财政自有收入/ 当期本级财政公共支出 当期总赤字/ 当期总收入 当期经常性赤字 ( 经济性支出- 经常性收入) / 当期总收入 当期基本赤字 (非利息支出- 总收入) / 当期总收入
政 地方财政收入增长率
当期地方财政收入增长额/ 上期实际额
收 地方人均财政收入占全国平均水平的比重 当期人均地方财政收入/ 全国当期人均地方财政收入
入 地方财政收入占政府收比重
当地期方财政收入总额/ 当期政府各项收入总额
指 分产业财政收入增长率 标 分所有制财政收入增长率
当期来自各次产业的财政收入增加额/ 上期实际数 当期来自不同所有制经济成分的财政收入增加额/ 上期实际数
中央财经大学学报
2002 年第 2 期
浅谈我国地方财政风险的特点及其防范
Analysis On the Character and Precaution of Local Fiscal Risk in China 黄运
HUANG Yun ( 财政部财政科学研究所 100036)
[ 摘 要] 地方财政风险是指地方财政在其运行过程中, 由于不确定性因素的影响, 发生财政资金损 失或正常支出困难, 导致政府机器难以正常运转、政府基本功能严重失调的可能性。目前, 在我国一些地 方, 财政风险日渐显现, 如何有效地对其加以防范和化解就成了一个值得关注的问题。本文拟从分析我国 地方财政风险的特点入手对此做一些探讨。
3. 财政风险的层次性 我国地方财政风险的层次性主要体现在省、地 ( 市) 、县、乡四级政府中, 省一级的财政风险相对较 小, 越往下一级财政风险越高。这其中一个关键的原因就是省级财政的困难可以通过实施调节权, 以中央 补助和市、县财政上缴的方式得以缓和, 而越到下一级其财政回旋的余地越小, 风险难以得到外化释放。 目前, 县乡两级财政可以说已成为最困难的财政。全国财政赤字县的比例已达到了 50% 左右, 赤字乡的 比例更高, 有些省份甚至超过了 90% , 而且县乡财政由账面赤字向隐性赤字转移的现象比较严重, 乡镇 债务更是量大面广。据统计, 全国乡镇净债务额 ( 债务 ) 债权) , 乡本级 1770 亿元, 乡平均为 400 万元, 村级 1483 亿元, 平均为 20 万元, 相当一部分乡镇已经到了借债度日的境地。因此, 在一定程度上可以 讲, 县乡财政风险的控制已事关基层政权的建设和农村的稳定, 将其作为今后一个时期防范和化解地方财 政风险的重点已是当务之急。 二、防范我国地方财政风险的建议 1. 完善各级政府间事权和财权的划分 从国际经验来看, 规范各级政府间的事权和财权既能有效地控制财政风险, 又能明晰地界定风险责 任。就我国而言, 在这一点上有几个方面亟待完善: 一是切实解决好政府间事权划分不清的问题。应该 说, 我国中央政府和地方政府在公共服务性方面的事权划分是比较清晰的, 但是在跨区域的基础设施建 设、江河湖泊治理和生态环境保护等方面的事权划分则比较模糊, 经常出现中央与工程所在地区共治或由 地方配套担大头的局面, 从而增加了地方财政不应有的负担。对于省以下各级政府的事权划分, 目前而言 相对较为复杂, 但至少也可作如下考虑: 省政府主要管理与收入分配有关的事权和主要的经济服务性事 权, 市县政府主要管生活服务性事权和一般服务性事权。对于投资权限, 是哪一级的投资项目就应由哪一 级政府负责决策、管理和组织资金兴办。二是进一步规范分税制财政体制。由于我国目前的分税制实行双 轨制运行, 按原体制返还, 在很大程度上维持了分税制前的状况, 旧体制存在的中央与地方分配关系中的 不合理现象没完全消除。因此, 要在适当时机变双轨制为彻底的分税制, 建立真正意义上的分税制财政体 制。同时, 应尽快规范省以下的分税制体制, 理顺省、地 ( 市) 、县的财政分配关系。三是尽快建立完善 的地方税体系。我国目前地方税的税权仍大多集中在中央, 地方只有征收管理权以及制定一些具体办法和 补充措施的权限, 这在一定程度上削弱了地方依靠自身相对独立的财力来防范财政风险的能力。因此, 有 必要考虑一方面下放部分税权, 将对中央宏观调控和中央收入影响不大的地方小税的开征权、税率调整权
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2002 年第 2 期
交给地方, 另一方面合理选择和确立地方的主体税种, 把地方税真正建成一个集流转税、所得税、财产 税、行为税于一体, 对各经济成分和各经济行为都能触及得到, 有利于公平竞争、财源稳定、相对独立的 税收体系。
2. 建立有效的地方财政风险预警系统 建立一套相对完备的指标体系来反映地方财政风险程度及其变化发展趋势, 对于监测和预防风险是十 分有益的。结合我国的情况, 建立地方财政风险预警系统可包括以下一些指标 ( 见下表) 。
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方难堪重负。 ( 3) 体制方面存在的风险。因体制原因可能导致的地方财政风险主要有五个方面: 一是隐性赤字风
险。隐性赤字主要表现为财政应支未支、应拨未拨、应补未补、欠账挂账等方式不兑现有关支出政策等。 这种隐性赤字虽然在各地表现形式不尽相同, 但其结果都是加大了财政虚假平衡的风险, 这在经济落后地 区更为普遍。二是地方债务风险。虽然我国法律规定地方政府不能自行发债, 但地方政府还是通过地方信 托投资机构向国内外借款和以财政的名义为国有企业提供贷款担保, 从而形成了事实上的债务, 且这部分 债务是一个黑箱, 谁也说不清其规模有多大, 加之融资机构分散, 难以统一监管, 因此既存在着总量上的 风险, 又存在着管理使用效率上的风险。三是国企财务风险。目前, 我国国有企业大面积亏损, 这一方面 使财源日益枯萎, 削弱了财政收入增长的后劲, 另一方面使财政承受的亏损补贴进一步扩大 ( 虽然财政用 于企业亏损补贴的账面数字有所下降, 但实际上是先转化给了银行, 而后通过银行又转到了财政身上) , 同时, 国有企业陷入困境, 还会引发诸如失业等许多社会问题, 这些问题将导致沉重的财政支出压力, 使 得风险加剧。四是地方金融风险。因前些年监管不严产生的地方金融秩序混乱的恶果, 在近几年已逐渐显 露, 突出表现为农村合作基金会和农村信用合作社的高息揽储造成大量不良资产。一些地方在相继发生挤 兑事件后, 财政不得不提供大笔垫付资金, 以维护大局稳定。五是社会保障风险。我国的养老保险由现收 现付制向部分积累制转变所形成的巨大基金缺口、下岗失业人员增多所引起的失业保险金增加、社会最低 生活保障金的发放等等, 都需要财政来给予一定程度的承担, 这对地方财政而言又是一项庞大的支出。