_善治_从社区治理开始

文汇报/2006年/3月/20日/第010版

论苑

“善治”从社区治理开始

卢汉龙

社区建设是社会治理能力的一种培养和整合提升，是一个善治的过程和方法。

上世纪九十年代以来，国际上开始流行使用一个新的词汇来形容公共政治和社会事务的管理，那就是governance，它的中文现在被翻译为“治理”。这是现代公共管理上的一个具有革命性意义的变化。

治理概念的提出主要是因为各国的发展经验均表明，在处理社会与政治事务中既看到市场经营的失败，又看到了政府管理的失效。所以它强调的不是单纯的政府自上而下的权威“统治”，而是上下互动的管理过程。它的核心含义是政府的职能从“划船”向“掌舵”转变，更多的公共事务管理职能要从政府转移到其他社会部门。从治理的概念引申出“善治”的理论，认为良好的治理就是处于一种协商、合作基础上的“善治”。就像我们过去希望出现一个“善政”的政府一样，如今人们开始更热衷于去讨论如何来建立一个“善治”的结构，达到良好治理的效果。

我国是一个国家承担主要社会管理职能的社会主义国家，改革开放以后，我们又引进市场经济制度，社会开始新的转型。因此无论从时空条件和制度变迁来看，经济多元化与社会生活的多样化发展趋势十分明显，政治与社会管理内容变得越来越复杂。我们原来的管理体系和治理结构已经不适应这种变化。近年来的社区建设与发展正是顺应着改革潮流的这种需要，从基层开始的一种社会管理的改革探索。但是城市社区建设的经验又表明，加强社区建设，把社区作为城市管理的基础和抓手，不是简单地把党政工作重心从过去的工作“单位”转移到生活“地区”，更不是在街道里弄重新建立起一个像计划经济时代的“单位”那样的“社会体系”。社区本身不是政府的延伸，而是来自草根社会的区域性“共同体”，是一种民间社会。所以，在社区建设的过程中，建立起具有中国特色的基层社会的善治结构，是一项基础性工作，也是通过社区建设取得城市善治的基本途径。

善治的基本涵义是在最大限度地增进公共利益的目标下，建立政府与民间社会之间的合作关系，它的本质是政府与公民社会对公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。所以，善治的思想超越了以往的政府行政管理到位的理念，而是强调公民自治和对政治的有序参与。在社区层面是最能直接感受到善治的这种理念导向的。因为在社区层面，我们最能体会到政府不是万能的，也正是在社区层面，人们对切身需求和贴身公共事务最有发言权，最能形成自我解决的办法。所以，社区是培养公众民主习惯和治理能力的学校，是城市善治的起点。

上海的社区建设推动了对城市善治结构的需求，迫切需要形成政府、市场、社区组织之间的良性互动和合作关系。我们认为，社区建设的目的不能简单地理解为地区性的经济与社会方面的建设，也不是单纯的城市建设和政府管理单元的健全。它更重要的是营造一个善治的结构，取得城市建设与社会管理实效。社区建设的要义是“社区共同体”的建设。这是一种社会治理结构的建设，它的要点是把社区所在地的政府组织、企事业单位组织、社会团体组织很好地“组织”起来，使它们为着一个共同的目标，协同努力，充分利用社区资源，发挥各自的功能，改进社区的环境，解决社区的共同需求问题，最终取得社区经济与社会的协调发展。社区建设不是行政体制向基层社会的延伸和覆盖，也不是简单地增加政府对各个基层社区的投入、或是直接转嫁工作职能所能完事的。社区建设是社会治理能力的一种培养和整合提升，是善治的过程和方法。

去年，上海在社区建设方面曾有关于“网格化”管理的试验和讨论，对于我们思考如何建立

社区的善治结构不无启发。网格化管理是对新型城市社区管理体制发展方向的概括，它的直接促发因素来自于“非典”时期上海在全市范围内所构筑的“横向到边，纵向到底”的组织与动员网络。但我们需要明白，这一“网络”的功能发挥是与最基层的居委会组织、办公楼宇管理组织以及群众与社会自发的自我保护行动有关，而不能简单地把它归结于政府权力直接向下延伸所取得的成绩。

从善治理论来分析，社区网格化管理的基础是逐渐分辨出社区里的四大网络系统：行政网络、市场网络、社会网络和党的网络，而这些网络在地区网格的“节点”就是各类社区组织，包括街道党工委、街道办事处(政务中心)，社区党支部、社区单位、居民委员会、业主委员会、物业公司、社区各类群众性组织等等。前三个网络是按照现代社会的市场－政府－社会三分构架对应而生的，而党的网络是独具中国特色的组织网络，由于它具有独特的政治优势和行动能力，所以能在前三个网络中起到统筹协调、领导各方的强大功能。各地的社区建设已经形成了可以分辨的“四大系统”——行政管理、社会服务、自治参与、党的工作，但我们在这里需要指出，这四大系统现在很大程度上仍是一个大的以党政工作为核心的同心圆结构，而非一个网络互动的网格结构。我们现在所倡导的网格化管理，从某种程度上说，就是要将四大系统转换为四大网络结构，从而实现善治目标。从市场化改革和社会变迁的整个趋势来看，市场网络和社会网络正在逐步形成并扩大。我们需要充分认识这一点，并且欢迎它们的成长发育。可以认为，社区建设的下一步应当是不同组织系统的网络建设，形成政府、市场、社会具有不同组织功能的体系，一旦社区出现某种公共需求，不同的组织便以各自的机制做出反应，发挥作用，一起合作解决问题。而在达到网格优化的“善治”结构过程中，党组织和党员所起的统筹协调和先进性作用是不言而喻的。让我们从完善最基层的社区治理结构开始，构筑起城市的善治体系。

(作者为上海社会科学院社会发展研究院院长)