农村义务教育均衡发展研究新进展

农村义务教育均衡发展研究新进展在我国现阶段，国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。[1]义务教育是我国基础教育的主体组成部分。基于我国基本国情和实施科教兴国战略，农村义务教育是我国教育事业发展的重中之重，直面我国义务教育已经步入“后普及时代”的新态势，积极推动农村义务教育均衡发展，促进教育公平，在构建社会主义和谐社会和新农村建设中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。近年来，我国学界对义务教育均衡发展日趋关注，进而演绎为教育研究的重点与热点问题。目前，尽管专门研究农村义务教育均衡发展的文献为数不多，①但其多则蕴涵在义务教育或者基础教育均衡发展研究之中。对此，我们应当加以发掘与梳理，从中可透视到农村义务教育均衡发展研究的一些新进展情况。

一、农村义务教育均衡发展概念的提出与解说

关于义务教育均衡发展，早在1994年就有学者提出这一概念。[2]直到2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“改革开放以来，我国基础教育取得了辉煌成就。基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲（简称‘两基’）的目标初步实现，素质教育全面推进。但我国基础教育总体水平还不高，发展不平衡，一些地方对基础教育重视不够。”[3]其中，针对基础教育发展不平衡问题，如2002年《人民教育》、[4]《教育研究》[5]等杂志设专栏开始讨论义务教育均衡发展这个主题。这一时期涌现出山东省寿光市教育均衡发展等一批典型。[4]2005年国家出台《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（以下简称《意见》）。[6]同

年，教育部基础教育司在安徽省铜陵市召开全国义务教育均衡发展研讨会，[7]并同中国教育电视台联合开展“同在蓝天下——义务教育均衡发展万里行”主题调研及宣传报道活动。“万里行”先后赴河北、辽宁、安徽、宁夏等14个省（自治区），深入地、市、县对基层政府、教育行政部门、学校、家庭等进行实地调研采访。重点是对各省、自治区、直辖市教育行政部门贯彻落实《意见》精神的情况；逐步缩小区域内学校办学条件差距的政策、措施和成效；统筹区域内的教师资源，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设的情况；建立有效机制，努力提高义务教育教学质量情况等八个方面进行调研和报道。“万里行”广泛宣传各地推进义务教育均衡发展取得的成效、典型经验，反映各地在落实《意见》过程中遇到的问题和人民群众的呼声，对进一步推进义务教育均衡发展和教育公平的建议。[8] 值得注视的是，2006年我国颁布的新《义务教育法》贯穿教育均衡发展这个核心价值取向，对义务教育均衡发展有了明确的法律规定，相应予以法律保障，如“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”[1]同年，教育部在四川省成都市召开全国义务教育均衡发展经验交流现场会，会议主要总结交流各地推进义务教育均衡发展的经验和做法，把区域内义务教育均衡发展引向深入。2006-2007年，党中央、国务院发布关于社会主义新农村建设的一系列政策文件，②都明确指出：要着力普及和巩固农村九年制义务教育，改

善办学条件，促进城乡、地区间义务教育均衡发展。2007年5月，国务院批转教育部《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》进一步要求：“推进义务教育均衡发展”。[9]

什么是义务教育均衡发展？首先，应明白均衡是指平衡。[10](P751)均衡是物理学中的名词。它被引入经济学中，并引入教育学中，可以说教育均衡发展是经济均衡发展的移植。[11]有学者认为，教育均衡实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构和受教育者在教育活动中有平等待遇的理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。教育均衡发展的本质是追求教育平等，实现教育公平。教育均衡发展从宏观层面分析是教育供给与需求的均衡，从中观层面分析是教育资源配置的均衡，从微观层面分析是学校教育过程包括内部课程教学资源配置的均衡、教育结果的均衡以及教育评价的均衡。从经济学角度分析，教育均衡发展最重要的还是教育资源配置的均衡。教育均衡发展首先是政府的责任；[12]义务教育公平是最基本的公平，义务教育发展均衡与否是检验政府责任是否到位的重要指标。[13]教育均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的历史发展过程，也是一个“平衡——不平衡——平衡”不断地螺旋式上升的循环发展过程。教育均衡发展不能简单地理解为平均发展，决不是搞教育的平均主义，它更强调的是全面、协调、可持续的科学发展。[12] 基础教育均衡发展大致包括八个方面的含义：一是入学权利和入学机会实现均衡发展，即适龄儿童受教育机会的均衡，其中包括有能力就读的残疾儿童等弱势群体都享有均衡的受教育机会，这是实现教育均衡发展的前提；二是在区域间实现均衡发展，即在省域之间、市域之间、县域之间、

乡域之间统筹规划，这是实现区域教育均衡发展的基础；三是在城乡间实现均衡发展，这是实现城乡教育均衡发展的基础；四是在学校间实现均衡发展，包括学校布局和规模均衡合理，学校教育经费投入、设备设施、师资配备、生均教育资源、学生生源均衡等多方面，这是实现学校教育均衡发展的基础；五是在学生间实现均衡发展，包括校内各班级在设施、师资、生源、管理等方面的均衡，这是实现群体间教育均衡发展的基础；六是在不同类别、不同级别教育间实现均衡发展，包括基础教育内部普通教育与职业教育均衡发展，也包括初等教育、中等教育与高等教育均衡发展；七是在教育质量上实现均衡发展，包括课程设置、教学水平和效果的均衡；八是教育结果在学校教育中受教育者间实现均衡发展。基础教育均衡发展的基础是学校的均衡发展，其最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生。[12]

有学者进而强调，教育均衡发展的核心理念是“造峰扬谷”，即教育发展基础上的均衡，是缩小教育发展的落差，促进教育的共同发展、特色发展和整体提升。[14]还有学者认为，义务教育均衡发展特别是要促进区域之间、城乡之间、区域内部义务教育的均衡发展，[15]即重点是推进城乡、区域之间义务教育均衡发展，以保障教育公平。

教育均衡发展与教育公平密切相关。从目的、内容、手段的辩证关系看，教育公平是教育均衡发展的重要目的和基本目标；教育均衡发展既是教育公平的重要内容，又是实现教育公平目的及目标的主要手段和基本途径。[16]义务教育均衡发展是“一个孩子都不能忘”；[17]促进教育公平关键在于提高农村义务教育质量。[18]

关于农村义务教育均衡发展的内涵，其共性即上述，之特殊性有待于进一步探讨。

二、聚焦农村义务教育均衡发展面临的问题与挑战

1949年新中国成立以来，党和国家高度重视发展教育事业，无论是教育方针的制定，还是教育法律的确立，都始终贯穿着发展人民教育事业、为人民服务的宗旨和义务教育均衡发展的思想。建国后，政府采取了学校向工农开门、开展扫盲运动、设立人民助学金、促进少数民族教育发展等一系列政策措施，始终致力于为广大人民群众提供公平接受教育的机会，帮助工农大众学习文化、接受教育。改革开放以来，党和国家实施科教兴国战略，1986年国家颁布了《义务教育法》，为所有适龄儿童少年平等接受义务教育提供了法律保障。经过十多年努力，2000年我国实现了基本普及九年义务教育的宏伟目标，为广大适龄儿童年提供了公平的接受义务教育的机会，这是中国有史以来第一次实现教育的普及。[19] 从1986年《义务教育法》颁布实施到2006年重新修订，我国义务教育从基本普及向全面普及发展，并由非均衡发展向均衡发展运行。主要表现为：政府对义务教育投入的增幅农村高于城市，城乡生均经费差距进一步缩小；区域、城乡义务教育教师学历合格率差距逐渐缩小；全国小学女童接受义务教育整体上稳中有升，性别差异进一步缩小；中西部地区义务教育完成率增幅高于东部地区。[20]我国义务教育均衡发展在2006年又上台阶，小学和初中普及率分别达到%、97%，[21]在世界九个人口大国中走在前列。我国义务教育均衡发展取得了很大成就。[20]

同时，我们更应审视在推进义务教育均衡发展中存在的主要问题。有

学者指出，当前从历时、相对的角度看，义务教育均衡发展取得了很大成就，但从共时、绝对的角度看，义务教育均衡发展依然面临着诸多问题和挑战。主要是城乡和区域间基本办学条件存在差距；城乡和区域间师资在数量、质量、稳定性方面差距很大；农村义务教育辍学率高；原有义务教育管理体制与新《义务教育法》之间的矛盾。如在办学条件方面，城乡间生均拨款经费的差距，2004年全国普通小学生均预算内事业费支出为元，其中城镇元，农村元，农村比城镇少元，是城镇的81. 49%。生均衡算内公用经费支出为元，其中，城镇137元，农村元，农村比城镇少元，是城镇的%。2004年全国普通初中生均预算内事业费支出为元，其中城镇1418元，农村元，农村比城镇少元，是城镇的%。生均预算内公用经费支出为元，其中，城镇203元，农村元，农村比城镇少元，是城镇的%。又如，2004年全国小学辍学率为%，而农村小学辍学率则达2. 45%，是全国平均水平的倍。其中，四川、甘肃、青海和宁夏等农村小学辍学率超过4%。全国初中辍学率为%，而农村初中辍学率则达3. 91%，相当于全国平均水平的倍。其中内蒙古、广西、海南、四川、贵州、甘肃和宁夏等农村初中辍学率超过了5%。[20]

有学者认为，实现义务教育的均衡发展，是一个历史的过程，需要长期的不懈努力。我国目前仍处于社会主义初级阶段，义务教育的基础十分薄弱，各地发展极不平衡，突出地表现在各地的义务教育基础和起点很不相同。虽然在近年来各地经济社会以及教育事业的快速发展过程中，各地义务教育事业都有了普遍的提高和发展，但发展的差异性却更加明显，使得我们的义务教育在区域之间、城乡之间、学校之间本来就存在的差距在

新的形势下又有进一步拉大的趋势，突出地表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面。[19]其中，农村义务教育发展有两大难点：一是中央和地方财政博弈问题；二是教师制度建设问题。[22] 区域推进是义务教育均衡发展的重点。有学者认为，目前在县域推进方面还存在着乡村学校师资数量不足，教师队伍整体水平不高，是制约县域教育均衡发展的关键问题；乡村学校办学条件较差是制约县域义务教育均衡发展的基础性问题；经费不足是县域义务教育均衡发展的最大瓶颈；一些农民对待子女教育的观念强化了县域义务教育发展的不均衡；优质生源集中，进一步拉大了城镇学校与乡村学校的差距。[23]还有学者注视贫困地区农村义务教育均衡发展所面临的困难与挑战，他们调查发现主要是：农村教育负载沉重，学校运转举步维艰；农村教师量少质差；校舍危房令人忧虑等。[24]

有学者认为，产生这些新的问题原因在于：一是我国经济社会发展不平衡性在教育领域的反映。二是保障义务教育均衡发展的公共财政体系尚不完善，各级政府还缺乏实现城乡之间、地区之间义务教育均衡发展的有效机制。三是区域内义务教育阶段学校办学基本条件、教育教学质量的监测、评估、指导体系不完善，还不能做到及时、有效地对其进行监控和指导。四是一些地方在办学指导思想上对义务教育均衡发展关注不够，没有树立起面向所有学校、面向所有学生的观念，在制定教育政策措施、配置公共教育资源时，往往注重锦上添花，忽视雪中送炭，个别地方甚至把建设所谓“窗口学校”作为政绩工程。[19]

有学者进而认为，义务教育非均衡发展的原因是错综复杂的，若从实

际影响义务教育均衡发展的相对独立的因素分析，主要原因是：(1)社会主义初级阶段的国情和各地经济社会发展的差距；(2)城乡二元分治结构；(3)分级管理体制；(4)重点校政策；(5)质量评价标准不统一。[20] 还有学者认为，造成义务教育不均衡发展的主要原因在于教育经费投入和分配体制，包括教育经费由谁投入、投入多少和如何分配三个问题。

(1)由谁投入。长期以来，我国实行“地方负责、分级管理”的义务教育管理体制，农村教育经费难以保障。2002年，实行“以县为主”体制后，农民负担有所减轻，但多数县的财政仍然难以支撑义务教育发展。国家虽然也采取了增加转移支付，对西部地区实行“两免一补”等措施，但由于缺乏规范管理和监督机制。转移支付被挪用、截流的现象比较突出。而“两免一补”等措施也只是在原有体制框架内进行政策微调，因此效果也不十分明显。

(2)投入多少。虽然《教育法》中明确规定，教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，但由于财政经常性收入口径不一致，地方财政部门经常会视用途交换口径，导致教育财政拨款高于财政经常性收入的增长在实际中很难落实。(3)如何分配。在经费分配上，城市优于农村，重点校优于普通校。[25]

三、促进农村义务教育均衡发展的对策与建议

应对农村义务教育均衡发展面临的问题与挑战，有学者指出，《义务教育法》制定了一系列确保义务教育均衡发展的政策措施。明确了县级以上人民政府确保义务教育均衡发展的法律责任；在经费投入机制上制定了确保义务均衡发展的保障措施；在政策措施上，中小学校长和教师队伍的配置上来确保义务教育均衡发展；明确规定要对义务教育均衡发展状况实行

督导、监督，并且向社会公布，这从宏观上保证了义务教育均衡发展；明确提出组织和鼓励发达地区支援农村经济落后地区发展义务教育。这几方面的重大政策措施，将有力地促进义务教育均衡发展。[26] 有学者认为，基于推进义务教育均衡发展是各级政府义不容辞的基本职责，既要积极作为，又要量力而行，循序渐进。主要政策建议是：(1)明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方，把地方促发展和中央给补偿有机结合起来；(2)建立以“有质量的公平增长”为导向的义务教育资源配置机制；(3)建立国家义务教育质量标准，发挥义务教育质量监测对教育公平发展的作用，并实行相应的问责制度；(4)建立全国通用义务教育卡，取消义务教育学校借读费，完善异地接受义务教育的保障机制；(5)资助承担义务教育责任的民办学校。特别建议是，中央政府要下决心确保国家教育财政性支出占GDP的比例达到4%，并在2010年达到%左右。各地政府也要严格按照新《义务教育法》的要求，确保教育投入“三个增长”，年初看预算，年终查结算。在各级政府分担教育经费的体制安排中，中央和省级财政应进一步有针对性地加大转移支付力度，进一步明确不同地区分担的比例责任。在“以县为主”的管理体制下，应建立健全县级独立的转移支付账户，防止转移资金被挤占和挪用。国家层面宏观政策的调控，应在继续加大对西部义务教育扶持力度的同时，高度关注我国义务教育发展新的不平衡现象——中部义务教育问题，在其资源配置上实施倾斜政策，逐步提升中部义务教育均衡发展水平。中部也要把义务教育均衡发展作为巩固和发展义务教育的重中之重。[20]还有学者提出，应建立符合我国国情的基础教育特别是义务教育均衡发展指数，科学地选择基础教育均衡发展的要

素，明确基础教育均衡发展的目标，具有重要的现实意义，它可以直观地反映出教育均衡发展的基本状况和发展趋势。[12]农村义务教育均衡发展需要充分发挥政府调控职能，完善农村义务教育经费的投入体制，多渠道筹措教育经费，加强边远农村中小学建设，制定和实施符合农村中小学实际的人事及工资制度。只有真正解决了农村教育经费投入和教师队伍建设这两大难题，农村义务教育才可能步入均衡发展的轨道。[27] 有学者提出，区域推进是实现农村地区义务教育均衡发展的基本策略。这是因为实现义务教育均衡发展是我国基础教育发展的重要政策目标，国家相关政策体系的建立，我国义务教育从基本普及向全面普及发展，以及“以县为主”管理体制的建立都为区域推进提供了可能性和现实基础。而区域推进必须依靠区域教育政策主体的主动性、政策体系的完善性以及政策执行过程中的有力保障。[28]基于这一策略，促进县域义务教育均衡发展的建议是：(1)切实增加农村义务教育经费，县域义务教育资源的配置适当向乡村学校倾斜；(2)优先保证乡村学校师资数量，逐步提高教师的整体水平；(3)运用现代信息和传播技术，实现县域优质教育资源的整合与共享；

(4)政府重视，完善政策，健全机制，加强监管；(5)加强义务教育法及有关政策和正确教育观的宣传。[23]

进而要审视的是，由于目前中国义务教育发展还存在差距，所以应该用差异发展的战略来推进义务教育的均衡发展。也就是说，当部分发达地区学校，标志性、示范性学校已遥遥领先于大多数学校时，各级政府的财力，至少是新增财力，应该集中投入到贫困地区以及非贫困地区的困难学校中去。[29]只有这样，才能让所有农村孩子“都能上得起学、都能上好学”，

为培养新型农民铺垫科学文化素质基础，发挥农村义务教育为新农村建设服务应有的功能。