关于加强行政复议能力建设的思考和建议

遇到行政法问题？赢了网律师为你免费解惑！访问>>

关于加强行政复议能力建设的思考和建议

——一个基层行政复议工作者的学习心得

行政复议发展到今天，可以说已处在新的拐点。虽然制度早立，效果初显，但其承载的制度功能和法律效果远未达到，无法取得应有的公众认同和制度权威，其制度先天的不完善已经引起人们的反思。笔者认为，在社会矛盾凸现的社会转型期，在构建和谐社会的时代背景下，在建设法治政府、推进管理创新的迫切要求下，对行政复议应当重作定位，重构制度，重建机制，围绕真正解决行政争议、真正化解社会矛盾，切实提高行政复议能力。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和中办发〔2006〕27号文都强调要完善行政复议制度，增强行政复议解决行政争议的能力。加强行政复议能力，关键在于适应我国社会结构和利益格局的发展变化，以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，形成一套科学有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制。行政复议体制改革问题，专家已有诸多良方。在此，我们仅在

现行立法前提下，就加强行政复议能力建设，提出以下思考与建议：

一、行政复议的立法理想与现实

（一）立法优势（与行政诉讼制度相比）

一是受理范围广：凡侵害公民、法人各种合法权益的行为均可受理；

二是审查对象多：可对抽象行政行为进行审查；

三是审查力度大：可进行适当性审查；

四是临时保护主动：复议机关可以主动停止行政行为的执行；

五是审理方式简捷；

六是审理时限快捷；

七是经济不收费；

八是被告必须执行：行政机关必须执行复议决定；

九是主动决定赔偿：撤销涉及财产行为可主动决定赔偿；

十是主被动监督相结合：法制机构可对复议中发现的执法问题主动进行监督。

（二）执法现实

虽然有诸多优点并已有初步效果，全国每年收到的复议申请在8万件左右，但其处理社会争议的社会效果不如行政诉讼。

最近，《行政复议能力为何偏弱》一文在网上广为流传，针对复议机关三年不作复议决定，区政府不执行省政府复议决定，作者感叹“如果行政复议总是让当事人折腾得筋疲力尽，并折射依法行政的尴尬与艰难，那么，无论如何加强行政复议能力建设，都恐怕会是一句空话”。笔者认为，行政复议能力弱主要表现在以下十个方面：

一是先天不足定位难：在救济与监督，公正与效率两种矛盾中没有准确定位；

二是藏在深山少人知：大量行政争议没走行政复议，进行复议的许多是受复议前置所限，“被动”复议；

三是深居衙内门难进：法制机构深居政府大院，缺乏对外的受理窗口；

四是“官官相互”多猜疑：复议缺乏独立性；

五是暗箱难平心中怨：书面审查缺乏对申请人的权利保障机制；

六是重视不够路渐荒：相对信访、行政诉讼，对复议重视不够；

七是制度不全靠琢磨：立法原则抽象，上级业务指导仍需加强；

八是工作推进靠党性：复议机构组织、人员不健全，职责履行无保证；

九是被告势大无权威：相对作为“被告”的执法部门，复议机构人少格低装备差，只求不当被告多维持；申请人只求走完复议程序再诉讼；行政执法机构消极不重视，甚至不执行复议决定；

十是诉讼衔接待磨合：与行政诉讼存在许多待衔接之处。

二、原因分析

（一）行政复议制度实施中存在两个基本矛盾

一是解决好人民群众日益增长的维权需求与复议功能相对滞后

的矛盾；

二是实现好中央对行政复议解决争议主渠道要求与复议工作相

对滞后的矛盾。

（二）基本体现

1.立法缺乏正确定位：立法强调行政复议为层级监督制度，但目前各国立法均强调行政复议的救济功能、争议解决功能；从解决争议、化解矛盾出发，监督应是救济的手段，而不是目的。

2.运转忽视司法规律：由于定位于内部监督，刻意回避司法化，立法缺乏最基本的自然公正程序，复议机制运转不能体现司法专业、独立、中立、程序正义等司法特性（韩、日、台等近年修改立法，增强司法性，韩《宪法》规定行政审判准用司法程序）。

3.机构难当法律功能：复议机构成为行政机关内部监督机构，且无监察、纪检权威。

（三）结果

1.浓郁的行政化色彩与复议的准司法性相悖；

2.强烈的去司法化设计与制度目的相悖；

3.空白的正当程序与自然公正的现代理念相悖；

4.冗长的内部程序与高效便民的制度原则相悖；

5.贫弱的现实基础与强大的时代诉求相悖；

6.低下的救济能力与远大的制度功能相悖。

（四）对比

据最高人民法院统计，行政诉讼法实施10余年来，共受理80多万案件，每年约8万件；国法办统计每年应诉4万多件，全国每年收到行政复议申请8万多件。

其他国家与地区：

（1）澳大利亚行政审查官每年办理社会保障案件3万件；

（2）英国1996年裁判所审理案件895107件，2001年121万件（法院5000件）；

（3）台湾每年约6千多件（人口二千多万）；

（4）美国1973年社会保障署68356件，1989年302076件，2002年社会保障申诉委员会13.5万件。

三、建议

（一）认清提高复议能力的背景与机遇

1.修宪保护民权，发展以人为本，和谐关注民生，执政思想的三大变化要求强化行政救济力；

2.2010法律体系基本建立，2014法治政府基本建成，2020法治方略全面落实，法治建设的三大目标需要强化行政执行力；

3.落实科学发展观转变政府经济管理方式，建立和谐社会转变政

府社会管理方式，加强管理创新转变政府自身建设方式，管理方式的三大转变需要强化行政服务力；

4.经济社会深刻变革，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，社会发展的三大变革需要强化行政协调力。

行政复议在其中大有作为。

（二）明确提高行政复议能力的内涵

1.促进职责履行的能力：通过行政复议监督和促进行政机关履行社会管理和公共服务职能，提高行政服务质量，增强执行力、服务力。

行政复议从主要审查具体行政行为向加强对事实行为、不作为行为审查转变；

从监督强制行为、义务行为向加强监督服务行为、给付行为转变；

从监督职权行为向加强监督职责履行转变。

2.保障社会公平正义的能力：经济生活效率为第一位，政治社会生活公平为第一位，行政复议要保证社会政策的实施，增强协调力。