FAA立法模式对我国民航加强立法的启示

FAA立法模式对我国民航加强立法的启示

民航湖南安全监督管理办公室胡临春

《民航管理》2008年第7期刊登了一篇名为《关于大部制改革后民航立法模式的思考》的文章。该文指出了我国民航立法工作存在的一些不足，认为立法模式有“小组”、“等级”、“顾问”、“对抗”四种，美国FAA采用了“顾问”模式；“顾问”模式是由某专门的立法机构负责规章的立项、起草和组织工作，同时可以根据需要征求其他部门的建议，组织调研和听证等事项。该文作者建议我国民航采用此类“顾问”模式。笔者赞同该文提出的我国民航立法建设有待加强的主张。但我认为该文作者误解了美国FAA的立法模式。FAA立法过程实际上相当复杂，参与者很多。笔者曾与FAA法规部门以及规章立法管理部门等进行了交流，听取了他们对规章立法过程的介绍，并查阅了FAA 规章立法手册和其他有关文件。特在此做一介绍，并从中探讨FAA立法模式对我国民航加强立法工作有何启示。

一、FAA立法涉及的主要部门和角色

行业立法是一个非常复杂的过程，不太可能由单一的某个部门就能完成某部规章制定或修订的全部过程。FAA立法过程中有大量部门与机构参与，在立法过程中扮演不同角色，立法是项目管理和团队合作的结果。下面试对FAA规章立法有关部门做一介绍。

（一）规章制定办公室(the Office of Rulemaking )，负责FAA 规章制定和规章信息的日常管理工作。它是规章制定过程中的项目管理人。这个部门大约有20人。这些人不是律师，也不是飞行标准、机场、机务维修等民航专业人士，而是一些分析、管理人员。他们接受规章立、改、废的意见，反映给各行业主管部门和管理层。当行业主管部门提出规章制定、修订的动议之后，规章制定办公室就开始将其作为一项立法项目进行管理，根据行业立法程序，制定立法具体日程，确定各个阶段的负责部门和负责人，并督促各部门按照日程完成相应工作。值得注意的是规章制定办公室并不是FAA的法规部门，也不是

法规部门的一部分，而是属于飞行安全司（Aviation Safety,类似于我国民航局的飞标司）。

（二）首席法律顾问办公室（the Office of Chief Counsel),对应我国民航局的政策法规司，它为FAA的领导层和其他部门提供法律服务，包括：行政执法、行业立法、诉讼、行政复议、劳资纠纷、环境法、政府采购、行政仲裁、国际法律事务等等。因此，首席法律顾问办公室才是FAA的法规部门。首席法律顾问办公室包括FAA总部和11个地区法律顾问办公室，总人数300人左右，其中包括250多名律师，FAA的所有律师都在这个部门。《关于大部制改革后民航立法模式的思考》一文作者所述的“专门设立的负责规章立、改、废的法律办公室”可能指的是首席法律顾问办公室。但是它并不是“专门负责”规章立、改、废，也不是唯一或主要负责，它只是规章制定过程中的一个重要参与者。在具体立法过程中，它委派一名律师参加到立法小组。该律师对立法文件的合法性和用语是否符合法律特点等进行把关。另外，该办公室还对规章提案以及规章定稿进行法律角度的审核。

（三）航空政策和计划办公室（the Office of Aviation Policy and Plans）。它为FAA立法项目提供经济分析。比如：委派一名经济专家参加到立法小组，这名专家为该立法项目进行经济评估。航空政策和计划办公室还对所有规章提案进行经济评估。

（四）专业主管部门（the Office of Primary Responsibility）。它是一个技术部门，立法项目所设内容主要处在它所主管的专业领域内。该部门准备立法项目，经过部门负责人同意后，报请立法管理委员会同意，启动立法进程。专业主管部门将委派本部门人员担任立法小组的组长。

（五）立法小组(the Rulemaking Team)，他们才是规章的起草和修订人。小组成员由立法管理委员会确定，通常包括：1名技术专家，来自专业主管部门；

1名分析师或编辑人员，来自规章制定办公室；

1名经济分析人员，来自航空政策和计划办公室；

1名律师，来自首席法律顾问办公室或地区法律顾问办公室；

其他与该立法项目有关的部门委派的专业人员。尤其是当立法项目涉及多个专业领域时，他们为该立法项目提供专业上的意见。

立法小组负责起草法律文件和支持性文件，内容包括：

协助专业主管部门确定立法议题；

认定和评价立法议题和提供可选方案；

解决议题或提交到管理层寻求解决。

（六）立法管理委员会（the Rulemaking Management Counsel）。它是立法的决策机构，由承担立法职能的各部门的部门主管层次的高级管理人员组成。包括运输部总法律顾问办公室的代表，FAA首席法律顾问助理及立法部门主管，以及航空政策和计划办公室的规章分析部门主管。立法管理委员会确保立法项目与FAA的核心工作与任务相一致。立法过程中每个重要阶段，比如立法动议、成立立法小组、提出规章提案、形成最终法律文本，都必须报请立法管理委员会批准。立法管理委员会负责：

确定立法项目，指定立法小组成员；

确定各类立法项目的优先顺序；

监控立法过程，保证立法质量；

指出立法过程中导致立法迟缓或停顿的问题；

如果某些问题在立法管理委员会层面上无法解决，把这些问题提交到立法指导委员会。

（七）立法指导委员会（the rulemaking steering counsel）。它由与立法项目有关的司局负责人、运输部总法律顾问办公室的代表，FAA首席法律顾问办公室规章制订部门以及航空政策和计划办公室的负责人组成。主要负责：

确定FAA的立法战略目标；

决定立法项目的重要性程度；

致力解决立法管理委员会提交的它不能解决的问题。

二、FAA立法过程总体介绍

FAA立法过程整体上分为三个阶段，第一阶段是立法动议，第二阶段是规章提案，第三阶段是规章定稿。如下图所示：

目的必要性，获得批准，启动立法程序。在这个阶段填写立法项目记录（RPR）第一阶段和第二阶段表格。第一阶段RPR定义立法项目的范畴，包括立法项目目的，立法背景和历史，与其他规章的相关性，立法要解决的问题、建议措施，与该项目有关的重要事项，影响该立法项目紧迫性的因素等等。第一阶段RPR经专业主管部门负责人签署