FAA立法模式对我国民航加强立法的启示

FAA立法模式对我国民航加强立法的启示
民航湖南安全监督管理办公室胡临春
《民航管理》2008年第7期刊登了一篇名为《关于大部制改革后民航立法模式的思考》的文章。

该文指出了我国民航立法工作存在的一些不足，认为立法模式有“小组”、“等级”、“顾问”、“对抗”四种，美国FAA采用了“顾问”模式；“顾问”模式是由某专门的立法机构负责规章的立项、起草和组织工作，同时可以根据需要征求其他部门的建议，组织调研和听证等事项。

该文作者建议我国民航采用此类“顾问”模式。

笔者赞同该文提出的我国民航立法建设有待加强的主张。

但我认为该文作者误解了美国FAA的立法模式。

FAA立法过程实际上相当复杂，参与者很多。

笔者曾与FAA法规部门以及规章立法管理部门等进行了交流，听取了他们对规章立法过程的介绍，并查阅了FAA 规章立法手册和其他有关文件。

特在此做一介绍，并从中探讨FAA立法模式对我国民航加强立法工作有何启示。

一、FAA立法涉及的主要部门和角色
行业立法是一个非常复杂的过程，不太可能由单一的某个部门就能完成某部规章制定或修订的全部过程。

FAA立法过程中有大量部门与机构参与，在立法过程中扮演不同角色，立法是项目管理和团队合作的结果。

下面试对FAA规章立法有关部门做一介绍。

（一）规章制定办公室(the Office of Rulemaking )，负责FAA 规章制定和规章信息的日常管理工作。

它是规章制定过程中的项目管理人。

这个部门大约有20人。

这些人不是律师，也不是飞行标准、机场、机务维修等民航专业人士，而是一些分析、管理人员。

他们接受规章立、改、废的意见，反映给各行业主管部门和管理层。

当行业主管部门提出规章制定、修订的动议之后，规章制定办公室就开始将其作为一项立法项目进行管理，根据行业立法程序，制定立法具体日程，确定各个阶段的负责部门和负责人，并督促各部门按照日程完成相应工作。

值得注意的是规章制定办公室并不是FAA的法规部门，也不是
法规部门的一部分，而是属于飞行安全司（Aviation Safety,类似于我国民航局的飞标司）。

（二）首席法律顾问办公室（the Office of Chief Counsel),对应我国民航局的政策法规司，它为FAA的领导层和其他部门提供法律服务，包括：行政执法、行业立法、诉讼、行政复议、劳资纠纷、环境法、政府采购、行政仲裁、国际法律事务等等。

因此，首席法律顾问办公室才是FAA的法规部门。

首席法律顾问办公室包括FAA总部和11个地区法律顾问办公室，总人数300人左右，其中包括250多名律师，FAA的所有律师都在这个部门。

《关于大部制改革后民航立法模式的思考》一文作者所述的“专门设立的负责规章立、改、废的法律办公室”可能指的是首席法律顾问办公室。

但是它并不是“专门负责”规章立、改、废，也不是唯一或主要负责，它只是规章制定过程中的一个重要参与者。

在具体立法过程中，它委派一名律师参加到立法小组。

该律师对立法文件的合法性和用语是否符合法律特点等进行把关。

另外，该办公室还对规章提案以及规章定稿进行法律角度的审核。

（三）航空政策和计划办公室（the Office of Aviation Policy and Plans）。

它为FAA立法项目提供经济分析。

比如：委派一名经济专家参加到立法小组，这名专家为该立法项目进行经济评估。

航空政策和计划办公室还对所有规章提案进行经济评估。

（四）专业主管部门（the Office of Primary Responsibility）。

它是一个技术部门，立法项目所设内容主要处在它所主管的专业领域内。

该部门准备立法项目，经过部门负责人同意后，报请立法管理委员会同意，启动立法进程。

专业主管部门将委派本部门人员担任立法小组的组长。

（五）立法小组(the Rulemaking Team)，他们才是规章的起草和修订人。

小组成员由立法管理委员会确定，通常包括：1名技术专家，来自专业主管部门；
1名分析师或编辑人员，来自规章制定办公室；
1名经济分析人员，来自航空政策和计划办公室；
1名律师，来自首席法律顾问办公室或地区法律顾问办公室；
其他与该立法项目有关的部门委派的专业人员。

尤其是当立法项目涉及多个专业领域时，他们为该立法项目提供专业上的意见。

立法小组负责起草法律文件和支持性文件，内容包括：
协助专业主管部门确定立法议题；
认定和评价立法议题和提供可选方案；
解决议题或提交到管理层寻求解决。

（六）立法管理委员会（the Rulemaking Management Counsel）。

它是立法的决策机构，由承担立法职能的各部门的部门主管层次的高级管理人员组成。

包括运输部总法律顾问办公室的代表，FAA首席法律顾问助理及立法部门主管，以及航空政策和计划办公室的规章分析部门主管。

立法管理委员会确保立法项目与FAA的核心工作与任务相一致。

立法过程中每个重要阶段，比如立法动议、成立立法小组、提出规章提案、形成最终法律文本，都必须报请立法管理委员会批准。

立法管理委员会负责：
确定立法项目，指定立法小组成员；
确定各类立法项目的优先顺序；
监控立法过程，保证立法质量；
指出立法过程中导致立法迟缓或停顿的问题；
如果某些问题在立法管理委员会层面上无法解决，把这些问题提交到立法指导委员会。

（七）立法指导委员会（the rulemaking steering counsel）。

它由与立法项目有关的司局负责人、运输部总法律顾问办公室的代表，FAA首席法律顾问办公室规章制订部门以及航空政策和计划办公室的负责人组成。

主要负责：
确定FAA的立法战略目标；
决定立法项目的重要性程度；
致力解决立法管理委员会提交的它不能解决的问题。

二、FAA立法过程总体介绍
FAA立法过程整体上分为三个阶段，第一阶段是立法动议，第二阶段是规章提案，第三阶段是规章定稿。

如下图所示：
目的必要性，获得批准，启动立法程序。

在这个阶段填写立法项目记录（RPR）第一阶段和第二阶段表格。

第一阶段RPR定义立法项目的范畴，包括立法项目目的，立法背景和历史，与其他规章的相关性，立法要解决的问题、建议措施，与该项目有关的重要事项，影响该立法项目紧迫性的因素等等。

第一阶段RPR经专业主管部门负责人签署
同意后生效，意味着立法程序启动。

随后，提交立法管理委员会。

立法管理委员会定期召开会议，进行审议，根据具体情况作出决定：同意或者不同意、要求补充信息重新报批，要求提交第二阶段RPR等等。

大多数情况下，立法管理委员会会要求专业主管部门填写第二阶段RPR表格供进一步审核。

第二阶段RPR表格提供立法项目正当性的论证，阐明第一阶段表格中没有涉及到的一些重要问题，比如立法项目议题的评价，成本收益分析，对企业的影响，备选方案的评估等等。

与第一阶段RPR一样，第二阶段RPR经专业主管部门负责人签署同意后生效，提交立法管理委员会。

立法管理委员会对此进行审议，根据具体情况作出不同决定：信息不全发回重新填报；同意起草规章草案并指定立法小组；批准立法日程安排表等等。

经立法管理委员会同意后，立法进入第二阶段。

（二）第二阶段：规章提案阶段。

在立法管理委员会批准第二阶段RPR后，便会成立一个立法小组，着手准备起草规章提案。

立法小组由专业主管部门的专家、规章制定办公室的分析人员、首席法律顾问办公室的律师、航空政策和计划委员会的经济师等组成。

通常专业部门专家从专业上把关，保证专业运用准确和方案可行、合适；规章制定办公室分析师保证提案的语言运用准确、清晰易懂，立法过程符合要求；律师保证提案在FAA的立法权限内，从法律上站得住脚，符合法律法规的要求；经济师保证提案对经济影响做充分和合适的分析。

规章提案不仅包括法律文本草案，还包括导言、支持性的分析，比如对环境、能源、航空业等的影响的分析。

规章提案导言部分通常要对以下问题作出回答：提案要解决什么问题？有什么备选方案？立法小组如何分工？提案要经过哪些部门审核？等等。

在这个阶段，立法小组的团结协作是成功的关键。

立法小组的成员技能和能力各不一样，每个人都对规章提案作出贡献，高质量的提案必须依靠每个团队成员的努力。

在制订规章过程中，每个成员都必须详细阅读和理解整
个规章提案和执行性文件。

这不是说每个成员都熟知技术问题，而是说每个成员都认识到该提案的目标以及提案的规定是否清晰地反映
了这方面内容。

提案草稿完成后，首先由立法小组成员签字达成一致，另外还得征得立法小组成员所在部门的科室主管签字确认。

这一步完成后，提案草案还要经过FAA的有关部门包括专业主管部门、规章制定办公室、首席法律顾问办公室、航空政策与计划委员会等的主管领导签字认可。

重要的立法项目还需提交运输部及联邦预算管理办公室审核。

这些步骤都通过后，该规章提案将在联邦注册局的网站上公布，征求公众意见。

从而进入规章立法的最后阶段。

（三）第三阶段：规章定稿阶段。

在征求公众意见的时间截止后，立法小组将会对征求到的建议、意见进行审视、处理，决定是否根据这些意见对规章内容或文字作出修改，以及作出多大的修改。

在规章定稿的导言部分，还会对一些重要的意见作出回应。

FAA有时也会召开听证会等公众会议形式征求意见。

立法小组填写第三阶段立法项目记录（RPR）。

第三阶段RPR主要包括：征求公众评论截止时间以及规章定稿的最后期限；对评论的处理情况；评论引出的一些需要解决的重要问题；对规章提案作出的修改；立法小组指定规章定稿的时间表，等等。

与第一、二阶段RPR一样，第三阶段RPR也要经过层层批准。

首先是立法小组成员达成最终一致意见，然后专业主管部门的负责人签署，报请立法管理委员会审核。

立法管理委员会批准了第三阶段RPR后，立法小组即着手准备规章定稿。

最终的法规文件包括两部分：新的规章文本以及导言。

导言包括以下内容：规章制定的背景和支持信息；
对征求到的对规章提案意见的概括以及对意见作出的回应、处理；
对规章提案进行的修改以及合理解释；
规章生效日期；
以及规章立法过程遵循有关立法程序的情况等等。

立法小组成员（包括他们所在部门的科室主管）共同签署最终法律文件后，报请FAA各部门审批，然后交到主管司局负责人、首席法律顾问审批，最后提交局长审批。

（重要规章还必须提交运输部、联邦预算管理办公室批准。

）局长批准后，由局长签署发布。

规章定稿将在联邦注册局的联邦注册管理系统网站上予以公布。

规章制定过程即告结束。

三、FAA立法过程对我国民航加强立法的启示
立法是一个非常复杂的过程。

FAA也曾由于立法迟缓、低效等等原因饱受批评。

1997年，FAA对自己的立法过程进行了全面审视，发现存在以下问题：
利益相关者参与度不够，立法开始前掌握信息、资料不充分、对提出的问题办法不多；
立法项目优先性和立法资源分配考虑不当；
审批过程效率低；
立法质量控制不足；
立法人员选择不当，培训不够；
立法缺乏责任心、使命感等等。

这些问题与我们目前立法存在的问题有些类似。

FAA后来对立法过程进行了改革，制定了规章立法手册，成立了规章制定办公室，加强了对立法的管理，部分克服了上述问题。

笔者觉得FAA的立法过程对我们加强民航立法工作有以下几点重要启示：
（一）加强立法过程的管理，实行立法项目管理制度
通过前面对FAA规章立法过程的介绍，我们可以看出立法程序非常严格，环节很多。

FAA在立法改革中设立了规章制定办公室，对规章立法进程进行日常管理。

规章制定办公室有20多人，他们不是专家，也不是律师，主要是项目管理人员。

一部规章立法对他们来说就是一
个项目。

他们负责整个立法进程的监控，确保每一步骤按照日程表进行；负责立法过程中的组织协调，从一个阶段过渡到另一个阶段；组织开展航空规章制定委员会和咨询委员会的日常工作等等。

这些工作本身不是制定规章，不是规章起草或修订，但却是立法过程中不可或缺的。

它们围绕立法开展，事务繁多，这些工作如果开展不好，会直接影响立法的效率和质量。

FAA的规章制定办公室采用科学的项目管理方式，有效地提高了立法的效率。

这种做法值得我国民航借鉴。

我们在规定制定过程中过于依赖专业主管部门和法规部门，忽视了立法过程本身的管理，导致立法进程控制不够。

（二）在规章制定过程中发挥团队合作精神
FAA规章立法涉及的人员、部门众多，远远不是一个单一的立法机构，几名律师或其他精英就能解决。

团队合作在规章制定过程中显得非常关键。

首先是立法小组之间，各个专业人员都必须作出贡献。

他们都必须充分了解规章目的，规章内容，从各自专业领域进行把关。

其次是立法管理委员会、FAA的各有关部门、FAA的领导层都必须达成共识。

一个好的规章的出台，必然是团队合作的产物，集体智慧的结晶。

我们在规章制定过程中，也应进一步发挥团队合作精神，立法小组之间加强团队合作，各个部门也要加强立法方面的合作，增强立法工作的使命感和责任感，充分发挥每一层次、每个部门在立法工作中的作用。

（三）加强规章立法的质量管理
规章作为一般性规范，它是针对社会的，牵涉面广，影响大。

因此我们看到FAA规章制定程序非常严谨，制定一部规章的平均时长为3-5年。

FAA力求制定出来的规章能达到3个方面的要求：准确、清晰、符合程序。

它要求所有法律文件都必须提供准确、合理、充分的解释，包括对立法的目的、立法提供的解决方案、对利益群体的影响、立法的实施等等。

规章制定办公室建立立法项目档案（这是软件支持的，
所有立法小组成员可以共享），所有与立法有关的文件、审批表格、规章提案、最终法案、各类介绍会议情况、决策层的决定等都在立法项目档案里。

FAA还建立了一套综合立法管理信息系统，用来跟踪正在制定当中的立法项目所处的状态。

该系统确定了立法项目的一些里程碑式事件，记录实现这些事件的具体时间，并管理立法项目日程表；它还记录对立法项目的评论、存在的障碍、立法中的不足等等，尽量保证立法项目按时按质完成。

这一点也值得我们学习。

立法不能求多快好省。

要想制定出一部好的规章，必须要有周密的计划，多方参与，对立法全过程的跟踪和精心管理；需要多方征求意见，详尽的解释以及大量的信息和支持性文件。

综上所述，规章立法工作非常费时费力，需要做大量的基础工作，远非设立一个专门的立法部门就能解决。

我国民航可以从FAA立法中吸取经验，重视和加强规章立法基础性工作，比如设立立法管理机构，投入更多的人员，加强立法过程管理和立法质量管理，发挥立法团队合作精神，建设立法管理的软件和信息系统，从而推进我国民航立法，开创立法工作新局面。