基层社会矛盾冲突的十大疏导机制

基层社会矛盾冲突的十大疏导机制
作者：周武军
来源：《党政干部学刊》2010年第12期
［摘要］“基层社会矛盾冲突”是指发生在县（市）、区，乡镇、街道办事处，村委会、居委会所辖区域内的非对抗、非敌我性矛盾冲突。

“疏导机制”是指采取疏而不堵，导而又引的思路，综合协调，良性运作所形成的一整套制度、方法和措施及其化解矛盾冲突的具体活动。

疏导基层社会矛盾冲突的十大机制是相互联系的统一整体，相互配合，共同作用，疏导、化解基层的社会矛盾冲突，促进社会的和谐稳定，保障国家的长治久安。

［关键词］社会；矛盾；冲突；疏导；机制
［中图分类号］Ｃ９１［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００６０－０３
当前，我国社会正从传统向现代转型，人均ＧＤＰ已超过了３０００美元，处于国际社会公认的发展敏感期。

深刻的社会变革，使社会呈现出“黄金发展”与“矛盾凸显”并存之现象。

据有关资料称，群体性事件呈多发、增发之态势，１９９４年全国发生１万起，２００６年达９万起，［１］社会矛盾冲突有激化之可能。

本文所说的“基层社会矛盾冲突”是指发生在县（市）、区，乡镇、街道办事处，村委会、居委会所辖区域内的非对抗、非敌我性矛盾冲突。

所谓“疏导机制”是指采取疏而不堵，导而又引的思路，综合协调，良性运作所形成的一整套制度、方法和措施及其化解矛盾冲突的具体活动。

本文拟在对学术界已有研究成果梳理归纳的基础上，提出作者初步的思考和见解，将其分列为十个方面，以期对学术研究和实际工作有所推动。

一、社会利益调节机制
社会利益调节机制或者叫社会利益分配机制，是疏导社会矛盾冲突最基础、最根本、最重要的机制。

因为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。

”［２］在人们的经济、政治、文化等各种利益中，经济利益是第一利益。

“新时期群体性矛盾实质上是经济利益矛盾。

”［３］建立城乡统筹、城乡一体的社会管理体制是重大的社会利益调整。

重庆、成都的试点是良好的开端，然而离问题的最终解决还有很长一段路要走。

附加在城市，特别是大城市之上的种种特权还没有消除。

公民在户籍、教育、医疗、就业、公共基础设施、社会保障等基本公共服务方面并没有得到可能得到的公平待遇。

不公平就会产生心理不平衡，心理不平衡就可能发
生矛盾冲突。

建立良好的社会利益调节机制最有效的办法就是扩大、完善、落实决策听证制。

从中央到地方、到基层，从机关到居委会、村委会，凡涉及群众利益，特别是切身利益、直接利益的事情，都要举行不同层次、不同形式的听证会。

“人代会”、“工代会”、“职代会”、“教代会”、居民大会、村民大会、代表座谈会、专家咨询会都是听证的方式。

听证决策要费点工夫，然而听证决策所花的成本远比决策疏漏、决策失误造成损失去弥补所花的成本要小得多。

社会利益调节机制的最大、最重要主体是党和政府。

党和政府的各级领导应切实承担起社会利益调节的重任，制定惠民良策，真正做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋。

二、社会预警机制
所谓“预警”，就是预先告知社会的有关方面，有什么问题，在什么时间、区域有可能发生，应该采取什么措施予以应对。

曹艳认为社会预警“它所考察的多是负向指标，主要进行中长期预测。

”［４］有相当的道理。

古人讲“凡事预则立，不预则废”，还讲“没有远虑必有近忧。

”都说明了预测、预告、预警，分析形势，作出判断的重要意义。

所以疏导化解矛盾冲突，尤其需要做好社会预警工作。

社会预警的核心是发现问题，目标是把问题解决在萌芽状态。

要发现问题就要建立健全问题排查制度。

年初要对一年的形势有所分析，每季要对三个月的形势有所掂量，一个月、一个星期要对近期的形势作出判断。

排查的方法可以是召开有关人员的座谈会，请大家谈问题，理思路；也可以是有关工作人员深入基层，摸底访谈。

对某些专门性的问题，有必要聘请中介机构、科研院所、高等学校的有关人员进行调查分析。

三、社会矛盾冲突信息传递机制
基层工作存在报喜不报忧、“捂盖子”等问题，所以社会矛盾冲突信息传递机制必须要有成文的、明确的规章作保证，对信息传递的主体、对象、内容、方式、时间、程序等作出规定，层层建立信息传递责任制。

基层要加强信息上报工作，上级机关也要加强对基层工作的指导。

信息传递机制是双向互动的过程。

同时上级机关也不要对基层提出过分的要求，要注意利用现代化的信息传递手段。

电话、网络传递等。

督促责任心关键在心，在干部自身的素质。

四、社会压力释放机制
社会转型伴随着社会各阶层利益关系的调整，社会发展的不平衡性使各阶层的利益所得并不均衡。

“不患寡而患不均”，几千年的民族传统心理多数人多少都有一点。

况且，还有许多不该有的不均——城乡不均，行业不均，教育不均，保障不均等等；还确实有人生存温饱问题没解决，失业无助，遭人欺凌等等。

种种社会不公使人产生不平衡心理、矛盾心理都是可能的、现实的。

从不平衡到平衡，从矛盾冲突到和谐，内心的压力，郁积的能量要有合适的渠道释放。

“从治标的角度来讲，应建立一个安全阀机制，有利于冲突能量的释放。

”［５］这就要求我们建立多层次、多形式的社会压力释放机制。

不论是“安全阀”机制，还是压力释放机制，起到的都是表面的、暂时的、缓冲的作用。

矛盾冲突的根本解决在于利益关系的适宜调整。

建立健全社会压力释放机制可以有下述途径：一是协商对话制度。

就是给群众一个说话的机会、场合。

二是投诉举报制度。

关键是要有人负责定期收集、整理、上报，有回音，有结果，群众才会相信、使用这种渠道。

三是舆论监督制度。

新闻媒体要适当曝光社会矛盾冲突的有关情况，并做好后续报道，监督有关部门认真、迅速地解决问题，让群众知道有人、有部门，有党、有政府替他们说话，让群众树立生活的信心。

四是坚持信访制度。

近年有人认为应取消“信访”，甚至在基层信访部门工作的同志也有持此观点的。

这种认识是片面不可取的。

群众找党和政府是相信党和政府能为他们说话、办事，应该有一个机构承担起这方面的职责。

现在的关键是要加大信访部门的工作力度：第一，自身能办的案件要坚决办到底；第二，政府各部门和法院对转发的案件要加大查办的力度，力争件件有落实，件件有回音。

这样才能使群众相信党和政府，建立社会和谐稳定的良好基础。

五、社会心理疏导机制
心理疏导可以属于社会压力释放机制的一种渠道，但这里强调了主体的作用，应主要由政府和社会来承担。

而且，“任何社会矛盾最终都反映到心理层面，因此心理疏导对于化解社会矛盾有着不可忽视的作用。

”［９］有必要单列出来，简要予以阐述。

建立健全多层次、多侧面的社会心理疏导机制，是化解基层社会矛盾冲突的有效方法。

从中央到地方到社区，可以利用电视、网络、广播、报纸、杂志、板报、广告、标语等多种形式来宣传、引导群众关心的热点、难点、疑点等问题。

不回避问题而又坚持正面引导是一个原则。

可以是道德层面的说理劝导，也可以是行政纪律层面的原则诱导，更可以是法律层面的耐心教导，还可以是政策层面的步步引导。

总之，要通过多种方法，首先让人们心里顺畅，加之其他综合配套措施，最终化解社会矛盾冲突，保持社会平稳运转。

六、社会妥协机制
建立社会妥协机制，重要的是先要端正人们的认识。

其一是对社会矛盾冲突和信访的认识。

“经济发展了，生活改善了，信访为何不减反增”？［７］一般认为，信访增加，矛盾冲突增加，不是什么好现象。

但事实上，“一定程度的冲突是群体形成和群体生活持续的基本要素。

”［８］路易斯·科塞认为，冲突是人际关系的组成部分，并非总是有害于社会。

冲突只要不涉及基本价值观或共同信仰，其性质就不是破坏性的，而是建设性的。

冲突的性质及其功能同社会结构的弹性有一定的关系。

弹性比较大的社会结构或者比较灵活的社会结构是比较容易发生社会冲突的，但是这种社会冲突通常是良性的，它对社会基本没有什么破坏性的作用。

而一个僵化了的社会结构，它往往压抑冲突，积累的对立情绪难以宣泄出去，所以，冲突容易产生负向功能。

即威胁和破坏关系的基础。

［９］我国社会正从比较僵化走向比较有弹性。

从政府的角度讲，政局稳定，权力增大，社会管理职能增加，群众有事有怨自然找政府；从群众的角度讲，社会发展、需求增多，摩擦矛盾自然增多，大多数群众相信党和政府，信访上访自然就上升。

这应该是社会发达文明的一个指标，而不应该怕信访，怕上访。

通过信访上访，把矛盾冲突解决在平时，解决在初始状态而不使其酿成事端、群体性事件、对抗性的激烈冲突，又何乐而不为呢！其二是对妥协的认识。

“人们在评价妥协时容易被贴上否定性价值判断的标签，导致现今我国社会妥协机制的缺失。

”［５］人们往往认为，妥协就是退让，就是不坚持原则，不坚持原则就不好。

事实上，市场经济与计划经济的根本不同，就是市场经济主要是由平等的公民、社会组织等主体构成的经济体制，而计划经济的买卖双方地位是不平等的，靠的是行政命令，国家定价，而不许讨价还价。

市场就是一个谈判、妥协的场所。

谈判就是妥协。

市场经济的经济基础，决定了我们这个社会要建立、认同、运用妥协机制。

政府应该是社会妥协机制运作的最大、最主要主体。

政府是为人民服务的，更应让利于民，而不可与民争利。

政府应该成为民间多种矛盾冲突的居间者、中介人、仲裁者。

政府不代表民间任何一方的利益，“公平，公正，诚信，利民”应该是政府的形象。

当然，其他社会组织也可以成为妥协机制的主体、参与者、运作者。

全社会共同努力，构建进退有节的和谐大家庭。

七、社会保障机制
社会保障，一方面是要解决人们必然遇到的问题，如生、老、病、死等；另一方面是解决人们偶然遇到的问题，主要是天灾、人祸（如各种事故）。

社会矛盾冲突常常是由于上述问题没有解决好而引发。

失地、失业、残疾而失去了生活来源，背后的原因是什么？“那些颇具影响力的事件，几乎无不是由群众的合法权益长期得不到有效保障”所造成。

［１］“据调查，４２．６％的县区集体企业还未能形成自觉参保意识，参保的私营企业仅占应参保人数的３２．６％，个体工商户仅占应参保人数的１．４８％。

”［１０］这样的参保水平怎能保障普通群众和劳动者的合法权益不受侵犯。

据某市调查，２００８年因社保资金不到位，下岗离厂职工不能足额领到生活费而引发的群体性冲突就达６２起。

［１０］所以，我们要逐步建立健
全社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障机制，增强人们对生活和社会稳定的预期。

随着经济社会的发展，首先要健全覆盖城乡全体公民的医疗保险、养老保险等社会保险制度，并不断提高保险水平。

其次，要健全司法实践中的社会救助基金等保障措施。

因为法律是我们处理社会矛盾冲突的最后一道防线，司法实践中遇到的“执行难”，“赔付难”等问题要求我们建立这样一个救助体系，以真正解决社会问题，并树立司法——法律——法治的最高权威。

八、“非访”处理机制
“非访”是基层工作用语，指的是非正常上访、越级上访。

是基层信访工作者很感头疼的问题。

造成“非访”现象的原因是多方面的。

从群众方面来说，先告状到上级，或到重要公共场所示人，上级再批转到下级，基层政府、单位会比较重视，问题能快速而圆满地解决；“加上不少地方抱着花钱买平安或怕上面登记通报等思想，对少数上访群众的不合理要求予以变通。

”［３］这就更助长了一部分人要越级上访、“非访”。

从政府方面来说，有工作推诿拖拉，不给群众办事、办不成事，也有不按原则办事，工作不力等因素。

对“非访”的处理，拦、截、堵等是治标之法，而从党政各部门自身做起，确实树立为群众服务的思想，深入基层，调查研究，发现问题，解决问题，消除上访、“非访”滋生的根源才是治本之策。

对上访者的无理要求坚决不予满足，对“缠访”、“闹访”等一些恶意上访户，要采取经济、行政、法律等手段予以制裁，打破“好哭的孩子多给奶”、狮子大张口者多得利等恶性循环的怪圈。

另一方面，应该允许人们和平、合理、合法地表达他们的意愿。

小的矛盾冲突得到及时的表达、宣泄、解决，就不会酿成大的矛盾冲突。

社会要变得更有弹性，旧的观念要破除，新的观念要树立。

法律法规允许的或者是没有禁止的行为都是可以进行的。

九、突发事件应急机制
所谓突发事件，是指平常的预警措施没有发现，一时突然发生的有一定社会影响力的个体性或群体性事件。

突发事件有两个特征，一是时间的突然性，人们事先没有准备，猝不及防；二是行为的社会影响大。

之所以成为事件，就是因为行为本身已对社会造成较大影响，人们会议论、围观甚至参与其中，造成更大的社会影响。

突发事件一般也是指具有负向社会功能的事件，所以，我们要建立突发事件应急机制，以化解社会矛盾冲突，维护社会的良好秩序。

处置突发事件的原则是控制事态发展，迅速平息事件。

王林认为“社会控制机制由强力性控制系统和引导性控制系统两部分组成。

”［１１］强力性控制系统主要由公安等行政力量作支撑，在控制突发事件的应急机制中，一定要十分谨慎地使用，不到万不得已切不可出动批量的、显性
的警力。

有些突发事件发展成更大规模的群体性事件就是由于不恰当使用警力造成的。

处置突发事件，主管领导、主要领导要在第一时间赶到事发现场。

第一是掌握情况，坐阵指挥；第二是分析判断事件性质、程度，分层次与事件当事人对话、沟通，必要时，党政一把手要直接面对当事人，能解决的问题立即解决，不能解决的要真诚地向群众作出解释。

处置突发事件，还要做好善后工作。

承诺群众的事情，一定要千方百计落实到位。

否则，决不可轻诺。

政府、领导在群众心目中要有形象。

诚信是政府和领导在群众心目中的第一形象。

“人而无信，不知其可也。

”（《论语为政》）国而无信，几将倾覆矣。

十、法律底线机制
在我国，道德、纪律（行政法规）、法律是调控社会的三条防线。

道德属于精神性的范畴，层次最高，但框子最小，人们稍不留神，就可能触犯道德；纪律居中；法律的框子最大，可以容得下道德、纪律要谴责、处罚的许多事情，但法律是社会调控，社会管理的底线。

超越法律的言行应得到严厉的制裁，法律的判决、法院的判决也应该是至高的、最后的决定，这也是我们建设法治国家的本真要义。

要充分发挥调解、行政复议、仲裁等机制的作用。

也就是要发挥自治组织、民间组织、行政机关的作用。

一般性矛盾冲突先由社区、村委会、街道办事处、乡镇等基层组织进行调解，并要制作调解书。

据邓伟志的观点，“调解应当是大调解。

大调解包括：人民调解、行政调解、司法调解。

”［１２］应予汲取。

“群众工作志愿者”、“和谐使者”也都是基层很好的创造。

行政复议、仲裁是国家机关对一件矛盾冲突的又一次处理，需慎之又慎，力求公正。

对一些重要问题也可以指导当事人直接进入法律程序，那就是法庭调解、一审、二审、再审等程序，而不可逆转，又返回民调、行政等程序。

上述疏导基层社会矛盾冲突的十大机制是相互联系的统一整体。

社会利益调节机制居基础性地位，这个机制建立运作良好，社会矛盾冲突就解决了一大半问题。

社会预警、社会矛盾信息传递、社会压力释放、社会心理疏导、社会妥协和社会保障等六个机制属于过程性的，是对矛盾冲突的发现、传递及其初步的、基本的处理方法和制度，需要认真对待，狠抓落实，把矛盾冲突解决在工作的过程中而不使其做大成灾。

过程的完美是保证事物结局完美的重要条件。

“非访”处理机制、突发事件应急机制和法律底线机制大体上属于结果性的，是对已经发生的案件的处理原则和方法。

十大机制相互配合，共同作用，疏导、化解基层的社会矛盾冲突，促进社会的和谐稳定，保障国家的长治久安。

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责任编辑杜福洲。