打造中国_东盟自贸区_升级版_问题与方向_魏民

打造中国—东盟自贸区“升级版”：
问题与方向*
□魏民
［提要］考虑到10年前启动的中国—东盟自贸区已不适应中国—东盟经贸关系快速发展的要求，中国提出打造中国—东盟自贸区“升级版”。

“升级版”有利于提升中国—东盟的双边经济与政治关系，并为ＲCEP谈判和地区经济一体化奠定基础。

“升级版”谈判面临的问题主要是：东盟全身心建设东盟共同体影响对“升级版”的投入；个别东盟国家担心进一步开放给本国产业带来冲击；地区形势不确定性增强；来自中国的谈判难度在增大。

在中国与东盟经济都面临转型升级的新形势下，“升级版”建设要以投资来驱动中国与东盟的全方位合作，借力“21世纪海上丝绸之路”，突破在基础设施、跨国金融和海洋合作等方面的升级瓶颈，共同打造好中国—东盟命运共同体的“旗舰”工程。

［关键词］中国—东盟自贸区、升级版、区域经济一体化
［作者简介］魏民，中国国际问题研究院副研究员
［中图分类号］D822
［文献标识码］A
［文章编号］04528832（2015）2期0127－14
中国东盟自贸区谈判始于2002年，2010年1月1日建成。

近十年来，双方先后签署了《货物贸易协议》、《服务贸易协议》和《投资协议》，并相互实施全面降税，使中国与东盟度过了经贸关系发展的“黄金十年”。

中国与东盟双边贸易额从2002年的548亿美元增长到2013年的4436亿美元，增
*本研究得到中国—东盟思想库网络（NACT）专项研究经费资助，特此致谢。

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《国际问题研究》2015年第2期
长了8倍，中国连续5年是东盟最大贸易伙伴，东盟已成为中国第三大贸易伙伴、第四大出口市场和第二大进口来源地。

中国—东盟自贸区“升级版”建设将推动双边合作创造更加辉煌的“钻石十年”。

一、中国—东盟自贸区“升级版”的提出
打造中国—东盟自贸区“升级版”（简称“升级版”）是李克强总理在2013年9月第十届中国—东盟博览会上提出的。

“升级版”的主要内容是：更新和扩充中国—东盟自贸区的内容和范围，在已有自贸区的基础上进一步降低关税，削减非关税壁垒；开展新一轮服务贸易承诺谈判，推动投资领域的实质性开放，提升贸易和投资便利化；并开展包括建立亚洲互联互通融资平台，积极推动金融、环保和海洋等多个领域的合作。

中国与东盟力争到2020年双边贸易额达到1万亿美元，今后8年新增双向投资1500亿美元。

在2013年10月9日举行的第16次中国—东盟领导人会议上，李克强总理提出各方凝聚两点政治共识和推进七个领域合作的“2+7”合作框架。

其中七个合作领域之一就是启动中国—东盟自贸区“升级版”进程，这是继第十届中国—东盟博览会后，中国再次提出“升级版”。

2014年8月26－27日，东亚经贸部长系列会议在缅甸首都内比都举行。

此次中国—东盟经贸部长会议通过了升级谈判要素文件，并正式宣布启动升级谈判。

同年9月23－24日，中国—东盟自贸区联委会第六次会议暨中国—东盟自贸区首轮升级谈判在越南河内举行，双方重点讨论了中国—东盟自贸区升级谈判的工作安排，并召开了投资、经济合作、原产地规则和海关程序与贸易便利化四个工作组会议，就升级谈判工作计划达成共识，并在多个领域取得积极进展。

2015年2月3－6日，中国—东盟自贸区联委会第七次会议暨中国—东盟自贸区第二轮升级谈判在中国举行，谈
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判双方继续积极推进升级谈判进程，并召开七个工作组会议，
①就具体领域深入交换意见，谈判取得显著进展。

中国与东盟正本着互利共赢的原则，共同推进自贸区“升级版”谈判，力争在2015年底前完成谈判，实质性提升贸易投资自由化和便利化水平，把中国—东盟自贸区打造成反映时代特征，更大程度惠及双方企业和人民，更全面、更高质量的自贸协定。

在美国主导的跨太平洋伙伴关系协议（TPP ）谈判有望达成协议以及中国周边不确定因素增加的背景下，建设中国—东盟自贸区“升级版”有利于拓展和深化中国与东盟的全面战略合作伙伴关系；有利于中国加快实施“以周边为基础的自由贸易区战略”，“形成面向全球的高标准自由贸易区
网络”；有利于增强中国的地区影响力，对中国正在进行的新一轮对外开放格局也会产生战略性、决定性的影响。

二、打造“升级版”的主要考量
“升级版”是在世界经济格局深刻变化的背景下提出的。

全球金融危机后，世界经济增长乏力，有效需求不足。

中国与东盟经贸关系处于结构转型过程中，未来七、八年这一地区将呈现大量的合作商机。

此时提出打
造中国—东盟自贸区“升级版”，扩大《中国与东盟全面经济合作框架协
议》范围，将显著改善中国和东盟的市场条件，进一步平衡双边贸易，为“钻石十年”注入新希望。

（一）中国—东盟自贸协定已不适应双边经贸关系快速发展的要求十年前启动的中国—东盟自贸区，协定水平相对较低，贸易投资自由化、便利化水平明显滞后于双边经贸关系快速发展的需要。

自贸协定所涵盖的范围和内容也不能适应经济全球化和区域经济一体化发展的新趋势和新要求。

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921·打造中国—东盟自贸区
“升级版”：问题与方向①
这七个工作组包括：服务贸易；投资；经济合作；海关程序与贸易便利化；原产地规则；标准、技术法规与合格评定程序（STＲACAP ）；卫生与植物卫生措施（SPS ）。

中国—东盟自贸区主要存在以下不足：首先，
利用率不高，其优惠政策被企业利用的水平最高只能达到20%左右，主要障碍是一些便利化措施落实不到位，交易成本高；其次，投资、服务市场开放度低，许多领域如知识产权、政府采购、技术与环境问题的开放没有涉及；再次，在互联互通和金融
服务等经济发展环境方面还存在融资、法规等瓶颈限制。

①中国—东盟自贸区“升级版”
谈判即是着眼于实质性提升贸易投资自由化和便利化水平的新举措，将在现有框架基础上进一步提升双边贸易自由化程度，降低关税与非关税壁垒，缩短敏感行业准入过渡期，降低或取消相互投资的准入门槛，加强区内基础设施和信息互联互通、跨国金融服务以及产业合作，形成较高水平的区域经济一体化新格局。

中国已承诺将与东盟展开以“准入前国民待遇”加“负面清单”模式为基础的投资协定谈判，在未来3年提供3000万元人民币，支持自贸区框架下的经济技术合作，并与东盟国家推进建设跨境经济合作区和产业园区，在自贸区规则与标准协同、产业对接、中小企业合作等领域加强研究与合作。

升级后的中国—东盟自贸区将成为拉动区内经济增长的强大引擎。

（二）中国—东盟双边经贸关系需要注入新动力
中国－东盟自由贸易区建成5年多来，双边经贸关系发展到了必须升级和深化的节点：
1．双方的货物贸易还有进一步降税的空间。

目前，中国与东盟93%的产品已经实现了零关税。

但还有相当数量的敏感产品不包含在内，过去
的敏感产品有些已不再敏感，需要重新梳理，“升级版”将减少敏感及高敏
感产品清单数量，降低甚至取消这类关税。

2．中国对东盟的直接投资快速发展需要重新定义自贸区内涵。

中国—东盟自贸区的建立，虽然极大地促进了双边贸易关系的发展，但在推动东盟国家形成现实的产能，为其带来就业和产业升级等效用方面还差强人意。

随着中国企业“走出去”步伐加快，中国—东盟的投资关系日益发展
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031·《国际问题研究》2015年第2期
①张蕴岭
：“打造中国—东盟自由贸易区升级版”，《东南亚纵横》，2014年10期，第53页。

成为双边经贸关系的主要内容。

2012年，东盟是中国企业在国外投资的第一大市场，非金融类直接投资较上年增长了52%。

并且，中国企业从承包工程为主，开始向投资基础设施建设、水电、通信、矿产等战略性产业转变。

面对这些变化，将中国—东盟自贸区定格在货物贸易层面已不合时宜，自贸区需要从单纯的双边货物贸易关系转变为以商品、服务与投资贸易，特别是以投资为基础的综合合作关系。

3．服务贸易是未来双边经济发展的重点领域。

过去十年，中国—东盟自贸区基本完成了传统领域的合作，互联互通、金融合作、货币互换等是下
一阶段合作的重点。

“升级版”
是针对扩大互补性做出的新尝试。

（三）提升中国与东盟的双边关系
中国—东盟自贸区“升级版”是中国与东盟共建命运共同体最好的体现，是“旗舰”工程。

周边外交是中国外交的首要，东盟又是中国周边外交的重点。

近年来，全球政治和经济重心向亚太转移，美国实施“亚太再平衡”战略，东盟的地缘政治地位凸显，成为各方争取和拉拢的对象。

中国一贯支持东盟在东亚合作中的主导地位，近来又从多方面加强了对东盟的支持力度，包括：稳步推进大湄公河、泛北部湾等次
区域经济合作，支持东盟主导区
域全面经济伙伴关系（ＲCEP ）
谈判，并进一步提出与东盟建立
命运共同体的目标。

通过更多
的经贸互惠安排，东盟经济与中国经济可更好地融合在一起，形成利益共
同体、责任共同体和命运共同体。

中国提出建设“
21世纪海上丝绸之路”的倡议主要也是面向东盟，打造中国—东盟自贸区“升级版”是推进“
21世纪海上丝绸之路”的应有之义。

中国与东盟关系的压舱石是经济关系。

在整个外部经济环境趋于不稳定，经济下行压力增大的情况下，双方的经济关系仍在继续深化，中国对东盟的重要性日益凸显。

中国是亚洲的经济强国，东盟十分重视同中国的关系。

虽然东盟10个成员国在处理同大国关系问题上各有打算，但是“东盟十国建设共同体的决心不变，区域合作将会继续向前推进，东盟会倍加
·131·打造中国—东盟自贸区
“升级版”：问题与方向
重视与中国的合作关系”。

①同时，中国通过互联互通和“一带一路”
等建设，也在进一步加强双边经济运行的内在合作机制建设。

“升级版”是中国—东盟提升双边关系的战略构想，是打造双边关系“钻石十年”的重要举措。

中国与东盟经济融合可以更好地提升各自的经济地位，增强亚太在世界格局中的分量和发言权。

（四）有利于推进东亚经济一体化进程
打造中国—东盟自贸区“升级版”是加快推动东亚区域经济一体化进程的战略要求。

当前中俄蒙加快了经济战略合作步伐，合作前景广阔；中日韩三国自贸区谈判正在进行中，并共同参与了ＲCEP 谈判；东盟在加强自身一体化建设的同时，也积极推进与地区大国的自贸区建设以及ＲCEP 谈判。

中国—东盟自贸区是东亚地区最早开始建设的自贸区，完善升级该自贸区，不仅是中国和东盟当前经济发展的客观需要，也有利于ＲCEP 的建设，有利于加速推进东亚经济一体化进程。

目前正在进行的ＲCEP 谈判是以东亚地区为主体的经济合作。

中国和东盟是重要的参与方，日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度也是其成员。

ＲCEP 的基础是5个东盟10+1自贸区，即中国—东盟自贸区，日本—东盟自贸区，韩国—东盟自贸区，澳大利亚、新西兰—东盟自贸区和印度—东盟自贸区。

当年中国率先与东盟谈判自贸区，带动了这些国家与东盟自贸区的建设。

现在，参鉴日本、韩国、澳大利亚、新西兰等国在ＲCEP 谈判中提出的一些新标准，并在中国和东盟“升级版”谈判时主动尝试这些新标准，也将为双方在ＲCEP 中的谈判奠定良好的基础。

在世界主要经济体加快
推进区域经济一体化的背景下，打造中国—东盟自贸区“升级版”，能够促
进东亚经济一体化与全球区域经济一体化势头同步推进，使东亚在国际经济合作中处于更加主动的地位。

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231·《国际问题研究》2015年第2期
①“柬埔寨学者认为越南暴力事件严重影响中越关系”
，新华网，2014年5月27日，http ：//news．xinhuanet．com /world /2014－05/27/c_1110875626．htm 。

（上网时间：2014年5月27日）
打造中国—东盟自贸区“升级版”：问题与方向
三、“升级版”建设面临的主要问题
尽管中国—东盟商定共同致力于“升级版”的建设，但当前东盟面临的一些实际困难，会影响“升级版”的进度。

（一）东盟优先建设东盟共同体，分散了对“升级版”的关注
东盟的目标是在2015年建成东盟共同体。

东盟经济共同体将建立统一市场，其中包括关税减让、深度自由化和扫除贸易、服务障碍等便利化措施，现大多数均已实现。

据越通社报道，马来西亚国际贸易与工业部部长慕斯塔法·穆罕默德透露，目前东盟各国已完成了东盟经济共同体建设84%的工作量。

至2015年年底，除了部分例外情况，东盟十国之间都将互撤关税。

但是，剩余的工作是东盟共同体建设中较为困难的。

就商品贸易来说，要完全自由化最困难的部门是农业。

在消除非关税贸易壁垒、保护知识产权和服务业开放和标准认证等方面，东盟仍有很大的差距。

东盟国家间还普遍存在非关税壁垒，如新加坡对来自东盟其他国家的进口大米有严格的“进口许可”要求。

除此之外，进一步提高互联互通水平、加强东盟政策执行力以及加大对欠发达成员国支持力度也是东盟推动经济一体化进程中亟须解决的问题。

东盟经济共同体未能达成的各项目标将被列入正在制定的《2015年后续阶段东盟经济展望》。

要真正实现经济一体化，将这一地区建成商品、服务、投资、劳动力、资本都能自由流通的单一市场和生产基地，东盟还有很长的路要走。

2015年是东盟国家较为繁忙的一年，东盟不仅要专注自身共同体建设，还要牵头完成ＲCEP谈判。

并且，东盟国家中有4个国家是TPP成员，TPP谈判正在争取于2015年达成协议。

在这些宏大目标方面的努力，一定程度上会分散东盟对中国—东盟自贸区“升级版”建设的关注。

此外，还有国家认为ＲCEP谈判已在进行，建设“升级版”的必要性不强。

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（二）个别国家担心进一步开放会给本国产业带来冲击
中国与部分东盟国家的产业结构较为相似，
尤其是在一些劳动力密集的产业上竞争仍然非常激烈。

泰国、菲律宾、马来西亚、印尼等国家与中国
的出口相似指数都在0．8－1之间（越接近1，表明贸易结构越趋同）。

①从贸易商品结构来看，东盟许多国家对中国的出口都集中在机电、矿产品、化工产品等领域，在拓展欧美、日本、韩国等外部发展空间上，东盟许多国家又与中国存在较强的竞争和替代性。

中国对新加坡、印尼、越南等国存在大额贸易顺差。

以印尼为例，
2014年中国与印尼的贸易顺差为145．37亿美元。

印尼国内民族主义思想占上风，有人把自贸协定特别是中国—东盟自贸协定看作是对印尼经济的威胁，认为中国和印尼之间存在不平等交换，抱怨印尼过分依赖少数出口市场和未加工出口产品。

对此，印尼近年来采取重要措施进行工业化，目的是鼓励矿工对自然资源进行加工，禁止未加工矿产品的出口，引导国内和
国际资本投资于矿产品加工和提炼等下游行业。

②印尼新政府过多考虑国内的民族情绪，
可能给“升级版”建设带来挑战。

其他东盟国家对与中国合作的态度也不一致。

中南半岛国家除泰国较为发达外，柬埔寨、老挝、缅甸和越南等国的制造业有大量空白，技术工人缺乏，基础设施落后，有开放的紧迫感，很期待与中国合作。

但是，中国在老挝、柬埔寨、缅甸的先行优势正在受到来自东盟其他国家的挑战。

（三）地区经济发展面临的内外不确定性增强
受欧美等主要经济体经济复苏乏力的影响，东盟的经济增速也在放缓，除柬埔寨、老挝、越南等国外，大多数东盟国家经济增长低于预期。

经济结构改革压力增大，国内保守主义倾向上升，不利于贸易与投资的进一步自由化。

2014年下半年以来，部分东盟国家政局动荡，政治变数增多势
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431·《国际问题研究》2015年第2期
①
②谢家敏：“中国—东盟银行业合作现状与问题”，《区域金融研究》，2014年第6期，第56页。

2014年7月4日，
笔者参加了在北京举行的“构建中国—东盟命运共同体研讨会暨中国—东盟思想库网络启动大会”，观点出自会上印尼学者MOHAMMAD MOHTAＲMAS ’OED 所做题为Making ACFTA Work for All ：An Indonesian Perspective 的发言。

打造中国—东盟自贸区“升级版”：问题与方向
必对经济一体化进程产生影响。

持续多年的泰国政坛纷争已在很大程度上影响到泰国经济，特别是旅游业，也削弱了泰国在东盟共同体建设中应发挥的引领作用。

2015年缅甸将举行大选，2016年越南将会产生新的领导人，这些都会带来新的变数。

2014年布伦特原油价格下跌了49%，对东盟国家的经济造成不同程度的影响。

泰国、菲律宾及印尼等东盟主要石油进口国节省了大笔开支，但石油净出口国马来西亚却损失严重。

马来西亚是亚洲最大的石油和天然气出口国，经济在很大程度上依赖原油、棕榈油和橡胶的出口。

原油产业占马来西亚财政收入的1/3，在原油等大宗商品价格下跌的形势下，马来西亚财政收入大幅缩水，经济前景变得黯淡。

受油价持续下跌影响，2014年第四季度，马来西亚货币林吉特遭遇了亚洲金融危机以来最大的单季跌幅（下跌了6．2%），币值跌至4年新低。

文莱经济也高度依赖石油和天然气的对外贸易，能源贸易占据了文莱国内生产总值的66%和出口收入的93．6%。

2015年东盟国家的经济增长前景将受制于全球经济不确定性的影响。

美国退出量化宽松政策以及国际原油价格下跌对东盟经济增长的双重影响将进一步显现。

（四）来自中国国内的阻力和难度加大
从经济层面看，过去中国与东盟商谈自由贸易区，主要内容是关税减让。

但由于当前双方关税已大幅削减，自贸区升级谈判将超越关税议题，向技术性贸易壁垒、卫生与植物卫生措施、原产地规则、海关手续和贸易便利化等更深入议题拓展。

简言之，“升级版”内容正在“升级”，有些新的贸易规则和领域是过去未触及的，新领域的开放必然会遇到新的阻力。

此外，由于涉及的部门增多，各部门利益诉求不同，协调谈判的难度也会随之增大。

从政治层面看，中国与东盟谈判一直奉行“多予少取”的原则。

过去中国与东盟国家关系顺畅，在谈判中有所让步也“合情合理”，但近年来与东盟个别国家的关系有所恶化，谈判也需要兼顾国内民众的情绪。

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四、“升级版”建设的方向
“升级版”是在中国与东盟战略合作伙伴关系不断加强的背景下，为实现各自经济转型升级而提出的重大举措。

中国是最大的发展中国家，而东盟是中小国家的结合体，中国与东盟的合作应在互利互惠的基础上，为双方战略伙伴关系找到新的契合点、更多的利益共同点和经济增长点。

在东盟将主要精力集中于自身共同体建设的情况下，中国宜主动设计“升级版”的主要内容，兼顾双方利益，引领合作方向。

（一）以投资为主线建设“升级版”，推进与东盟的全方位合作
中国—东盟自贸区已着力解决了贸易开放的问题，“升级版”建设应将
重点转移到投资领域来。

近年来，中国对外投资飞速发展，
2013年对外直接投资首次突破千亿美元，达1010亿美元，成为全球第三大对外投资国。

2014年，中国对外投资实际已超过吸引的外资，成为净对外投资国。

①与此相呼应，
中国企业“走出去”的意愿和力度也空前加大，投资领域从传统的资源行业向消费性需求产业多元发展。

东盟凭借地缘优势成为中国企业“走出去”的首选。

据《南洋商报》报道，中国有六成企业计划对外投资首选东南亚地区。

产业链不健全和缺乏配套支持降低了中国企业的竞争力。

与日韩相比，中国对东盟的投资还有很大的提升空间，产业的深度合作还有待加强。

产业合作将成为中国—东盟经贸合作新的发展方向。

“升级版”建设要与各自产业结构的调整升级相结合，形成错位竞争，实现互利共赢。

针对东盟地区产业发展水平差异大的现实，要采取差异化的产业合作政策。

制定投资领域新的优惠措施延伸产业链，带动中国企业“走出去”，这既是
中国发展的需要，也是东盟的需要。

东盟不甘心定位于资源型贸易地位，
·631·《国际问题研究》2015年第2期
①“商务部新闻发言人孙继文就2014年商务形势和工作接受媒体采访”
，中国商务部网站，2015年1月18日，http ：//www．mofcom．gov．cn /article /ae /ag /201501/20150100871163．shtml 。

（上网时间：2015年1月19日）
而是希望通过与中国合作，实现自身的经济结构转型和升级。

“升级版”
建设要兼顾中国和东盟经济转型的双重需求，要把加强中国与东盟产业合作作为推动双方相互投资规模不断扩大和打造“升级版”的重要举措。

未来十年，中国对外投资额将高达1．25万亿美元，“中国投资”将成为
推动全球经济发展的一支可观力量。

东盟在电子商务、旅游、房地产、汽
车、基础设施建设和“蓝色经济”等六大领域具有引资优势，
①可凭借其开放的投资环境、宽松的投资政策及人力成本优势吸引更多的中国投资。

（二）借力“一带一路”，突破自贸区升级的瓶颈
“21世纪海上丝绸之路”和中国—东盟自贸区“升级版”是中国与东盟
当前经济合作的重要内容，二者相辅相成，互为支撑。

“
21世纪海上丝绸之路”突出“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”的合作内核，中国－东盟自贸区“升级版”将在金融、基建、海上渔业等方面促进合作
全面升级，二者在目标和方向上有很多一致的地方。

②东盟国家对“升级
版”的主要期待也是这些方面，包括基础设施建设和互联互通、金融服务、海洋合作等方面的合作，以及来自中国的更多投资。

推进中国与东盟在这些领域的合作，不应孤立展开，应作为产业合作的配套，随着产业合作的深入逐渐完善。

中国与东盟建设“升级版”恰逢“一带一路”战略开始实施的重要时
刻，可以借力“21世纪海上丝绸之路”，突破在基础设施、跨国金融服务、海
洋合作等方面的瓶颈。

1．基础设施建设对于促进双方贸易投资起着关键作用。

近年来，中国投入大量资金推动与东盟国家的互联互通建设，但由于中国与部分东盟国家间的客货运输协定还不完善，部分区域的物流交通呈现出“通而不畅”的现象，贸易货物运输、人员交往成本仍然较高，成为自贸区升级中亟待突破
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731·打造中国—东盟自贸区
“升级版”：问题与方向①②“六成中国企业对外投资首选东南亚”
，中国商务部网站，2014年9月30日http ：//cccla．mofcom．gov．cn /article /i /jyjl /j /201409/20140900749755．shtml 。

（上网时间：2014年9月30日）
“李克强：打造中国—东盟自贸区升级版金融基建合作升级”
，凤凰网财经，2013年10月9日，
http ：//finance．ifeng．com /a /20131009/10814174_0．shtml 。

（上网时间：2013年10月9日）。